Seriál: STOVKY OTÁZEK BEZ ODPOVĚDÍ
Jak řešit situace, které zákon o obcích výslovně neupravuje
Znáte to všichni, kteří stojíte v čele obcí a měst. Praxe vám přináší situace, které
musíte řešit, a najednou narazíte. Proč? Protože zákon o obcích na ně nemyslí, a
proto na ně také neodpovídá. Neřeší je. V praxi se pak postupuje výkladem – buď
vlastním, což je někdy laicky „nebezpečné“, nebo ministerským, což může být
„nebezpečné“ v podstatě stejně – protože ani tento výklad není závazný, a nelze se
tedy na něj stoprocentně spolehnout. A ocitne-li se daná věc někdy v budoucnu na
policii nebo u soudu, nemusí tento výklad bez zákonné opory obstát. Tento seriál si
proto klade za úkol upozornit vás na situace, které nejsou zákonem o obcích
upraveny, a doporučit cestu, kterou byte se mohli vydat bez obav, že vám někdo
v budoucnu bude váš postup zazlívat.
Díl první: Generální prevence a základní principy
Ať už řešíte cokoli, na co nenajdete v zákoně o obcích odpověď, a přesto musíte nebo
měli byste o věci rozhodnout, pamatujte na jedno – měli byste dát najevo, proč
rozhodujete tak, jak rozhodujete, a udělat si tak jakési „alibi“ pro všechny případy,
které mohou nastat (civilní spor, kdy bude obec zažalována, trestní řízení, které bude
zahájeno proti konkrétním zástupcům obce, apod.). Toto „alibi“ může vypadat různě,
ale má společného jmenovatele – jasné vyjádření, že jednáme v situaci tzv. zákonné
nouze, tedy v situaci, za kterou nemůžeme (nedostatečnost právní úpravy), ale které
důsledky a dopady řešíme. To zajistí obecné usnesení příslušného orgánu obce, které
přijmeme před rozhodováním o věci samé.
Možná znění těchto usnesení:
ZO (RO) konstatuje,
že právní situaci … (popis situace) zákon o obcích neřeší; ve svém rozhodování bude
proto ZO (RO) respektovat zejména základní principy zákona a ústavní rámec
samosprávy.
nebo
ZO (RO) konstatuje,
že zákon o obcích neupravuje procesní postup orgánů obce v situaci, kdy ….. (popis
situace). Proto bude obec postupovat tak, jak postupuje v obdobných situacích
zákonem upravených, popř. podle základních principů zákona o obcích a ústavního
základu samosprávy.
nebo

RO konstatuje,
že daný problém (popis problému) zákon o obcích neřeší. Z tohoto důvodu předává
věc k řešení zastupitelstvu jako nejvyššímu orgánu obce, aby rozhodlo podle
základních principů zákona o obcích a ústavního rámce samosprávy.
Usnesení mohou být samozřejmě v konkrétnostech textu formulována jinak, ale
všechna by měla sdělovat, že orgány obce narazily v dané konkrétní věci na
nedostatečnost obecné právní úpravy, přesto, že musí jednat a nějak rozhodnout
(například aby nevznikla škoda, nebo proto, že je to v zájmu obce a jejích občanů
apod.), a současně jasně deklarují, čeho se při rozhodování držely – odkazem na
principy zákona o obcích a ústavní rámec samosprávy.
Jaké jsou základní principy zákona o obcích a ústavní rámec samosprávy

A. Základní principy zákona o obcích
I když nejsou takto samostatné v zákoně o obcích uvedeny, všechny tam najdeme. Za
ty obecné lze nepochybně označit tyto:
 rozhodování o právním jednání musí být v zájmu obce a jejích občanů
 hospodárnost právních jednání (s výjimkou plnění důležitého zájmu obce)
 transparentnost právních jednání vůči třetím osobám
 zákaz diskriminace a zákaz preference v právních jednáních (zásada rovnosti)
Oblasti zájmu obce a jejích občanů, které musí mít orgány obce při rozhodování na
mysli, specifikuje zákon o obcích rovněž ve svém textu
 péče o všestranný rozvoj svého území
 péče o potřeby svých občanů
 ochrana veřejného zájmu při plnění úkolů obce
 péče o zachování a rozvoj majetku obce
 ochrana majetku obce před zničením, poškozením, odcizením nebo zneužitím
 péče (v souladu s místními předpoklady a s místními zvyklostmi) o vytváření
podmínek pro rozvoj sociální péče a pro uspokojování potřeb svých občanů
Potřeby občanů definuje zákon o obcích takto:
 potřeba bydlení
 potřeba ochrany a rozvoje zdraví (sem zahrnujeme sport, který zákon neuvádí)
 ochrana a rozvoj dopravy a spojů
 potřeba informací
 potřeba výchovy a vzdělávání
 potřeba celkového kulturního rozvoje
 ochrana veřejného pořádku

Lze tedy konstatovat, že právní jednání, které by vybočilo výrazně (ve formě excesu),
z takto nastavených zákonných „mantinelů“, by mohlo být shledáno jako jednání
nepatřičné, v rozporu s principy zákona o obcích, a pokud by zasáhlo do základních
hodnot, jakými jsou transparentnost, hospodárnost, rovnost, a bylo by ve prospěch
jen vybraných jedinců, namísto aby bylo ve prospěch obce a jejích občanů, by mohlo
být označeno za nezákonné, a v některých případech nelze vyloučit ani naplnění
některé skutkové podstaty trestných činů.
Tedy fakt, že zákon nedává na některé otázky odpovědi, a nestanovuje nějaké
závazné postupy a limity, nebo že některé jednání výslovně nezakazuje, neznamená,
že si v těchto oblastech můžeme tzv. dělat v obcích to, co chceme, a že nejsme ničím
limitováni.
Autorka textu je zastánkyní velké míry samostatnosti v rozhodování obcí a měst,
přesto si je vědoma výše popsaných principiálních mezí, před kterými musí každé
jednání obce obstát, ať bude učiněno jakkoli svobodně a nezávisle. Je proto dobré na
tyto principiální limity myslet automaticky při přijímání každého rozhodnutí orgánů
obce, a o to více, pokud jednáme ve věci, kterou zákon o obcích výslovně neřeší.
B. Ústavní rámec samosprávy
Ústavní rámec samosprávy je dán touto trojicí:
 právo na samosprávu (obcím ji nelze odepřít)
 právo mít majetek a samostatně s ním hospodařit (tedy nikdo jí nemůže
diktovat priority apod.)
 právo státu zasahovat do činnosti územních samosprávných celků jen tehdy,
vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem, který stanoví zákon
Pro právní jednání obcí jsou podstatné dvě poslední odrážky – svoboda obcí v tom,
jak se svým majetkem naloží (ale pozor – zde jsou dány právě limity v zákoně o
obcích), a že zásah státu není neomezený, ale naopak přesně limitovaný.
Ústavní rámec samosprávy je důležitý zejména ve sporech právě se státem –
v okamžiku, kdy se stát snaží do věcí samosprávy mluvit „více, než je zdrávo“, a
hlavně více, než jej zákon opravňuje.
Případ ad absurdum
V dalších dílech seriálu si uvedeme desítky běžných a zcela věrohodných situací, na
které zákon o obcích nepamatuje (a které se staly nebo by se stát mohly), tedy
úvodem demonstrativně uveďme případ absurdní, který se nikdy nestal, ale na
kterém ukážeme, které situace máme na mysli v jejich samé podstatě, když hovoříme
o principech zákona. Tedy dnes případ demonstrativní a záměrně nadsazený:

Město XY má na účtu standardní výši finančních prostředků. Starosta přesvědčí
zastupitele o tom, že pro reprezentaci města by bylo dobré, aby jeho služebním
vozidlem byl nejnovější typ Ferrari za 10.200.000,- Kč. Zastupitelstvo odloží část
oprav místních komunikací, provede rozpočtovou změnu, a zahrne do rozpočtu nákup
tohoto typu vozu. Pak osloví různé dodavatele (podle zákona o zadávání veřejných
zakázek), a vybere nejnižší cenu. Následně schválí tento nákup osobního automobilu
Ferrari 812 Superfast, exclusive, za 10.200.000,- Kč jako služební vůz starosty města.
Pro hlasují všichni zastupitelé.
Pohled zákona
Zákon nákup služebních automobilů neupravuje. Pouze § 38, odst.1 uvádí, že
„majetek obce musí být využíván účelně a hospodárně v souladu s jejími zájmy a úkoly
vyplývajícími ze zákonem vymezené působnosti“ a dále pak nesmíme opominout slib
zastupitele: „Slibuji věrnost České republice. Slibuji na svou čest a svědomí, že svoji
funkci budu vykonávat svědomitě, v zájmu obce (města, městyse) a jejích (jeho)
občanů a řídit se Ústavou a zákony České republiky.“
Zastupitelstvo procesně v ničem nepochybilo. O změně rozpočtu ve prospěch položky
služebního auta rozhodl oprávněný orgán obce. O nákupu automobilu rozhodl
nejvyšší orgán obce, a to přesto, že by v rámci zbytkové pravomoci postačilo
rozhodnutí rady. Formálně nedošlo tedy k porušení zákona o obcích, vyjma porušení
základního principu, kdy na základě logické úvahy musíme dojít k závěru, že podobné
právní jednání není účelné, hospodárné ani v souladu se zájmy a úkoly, které vyplývají
ze samostatné působnosti. Hlasování by dokonce šlo v daném případě označit za
naplnění skutkové podstaty trestného činu porušování povinnosti při správě cizího
majetku, a to ke škodě daného města ve výši 10.400.000,- Kč.
Z toho vyplývá, že i zdánlivě akceptovatelné jednání – nákup movité věci, se může
v případě vybočení z limitů základních principů dostat do závažného konfliktu se
zákonem.
A pokud bychom šli ještě dál, a představili si nepředstavitelné, totiž že by rada města
jako orgán obce oprávněný schválit výpůjčku movité věci schválila smlouvu, kterou by
daný automobil vypůjčila starostovi na dobu čtyřletého volebního období s
odůvodněním, aby město dobře reprezentoval, jen násobíme protiprávní jednání
orgánů obce, zdánlivě dle zákona, de facto v rozporu se vším, co samosprávu dělá
samosprávou.
Tedy pohledem „Je to v souladu se slibem zastupitele?“, nebo „je to hospodárné?“,
nebo „je tato nehospodárnost odůvodnitelná důležitým zájmem obce?“ nebo „není
toto jednání v rozporu s hlavními funkcemi obce?“ apod. bychom si měli nahlas, nebo
alespoň v duchu, odpovídat na vše, co musíme v rámci rozhodování obce řešit, a na
co přímo a výslovně nedává odpověď zákon o obcích.

Nemusí jít vždy o tak významné otázky
Nejedná se však vždy o tak obsahově významné otázky, jakými jsou majetkové
dispozice za miliony, platnosti smluv a z toho vyplývající různé druhy odpovědnosti,
ale přesto nám mohou i ony výrazně komplikovat život v obcích. Jedná se o otázky
procesní, a i těm se budeme v rámci seriálu věnovat. Jako příklad uveďme to, že
zákon nijak blíže neupravuje pozici místostarosty, řadu otázek vyvolává i funkce
starosty, a neumíme odpovědět třeba na otázku, co dělat, když ověřovatelé odmítnou
podepsat zápis. Život pak přináší i různé jiné příběhy – například dlouhodobou nemoc
místostarosty, kterého nechtějí kolegové z toho důvodu odvolat, ale chtějí za něj na
určitou dobu „náhradu“, nebo chtějí dát pravidla jednomu z kolegů, který tzv. nemá
rozum, a na každém zasedání vystupuje až 100x, apod. Jak na to se vám pokusíme
také poradit.
Když nevím, ptám se
Přestože jsme v úvodu napsali, že stanoviska a metodiky MV ČR (a dalších
ministerstev) nejsou závazné, jsou důležité pro jednu věc – pokud nevíme, a zeptáme
se, a oni nám odpoví, nemůže nám pak nikdo v budoucnu zazlívat, že jsme se řídili
stanoviskem odborného správního orgánu. Tedy jde o další prvek prevence
odpovědnosti. Tedy stanovisko ministerstva je důležitý prvek onoho „alibi“ do
budoucna, že jsme udělali vše, co jsme mohli, abychom se dopátrali správného
řešení. Tedy pokud nevíme – ptejme se, tím nemůžeme udělat nikdy chybu.
Podstatné je, abychom dokázali položit otázku na základě pravdivě popsané situace,
nikoli zavádějícím způsobem.
Dokumentujme to opět na případu Ferrari. Pokud bychom se zeptali MV ČR, zda
může zastupitelstvo rozhodnout o nákupu movité věci – osobního služebního
automobilu, odpoví samozřejmě, že ano. Pokud bychom se zeptali, zda může
zastupitelstvo rozhodnout o nákupu movité věci – osobního automobilu Ferrari 812
Superfast, exclusive, za 10.200.000,- Kč jako služební vůz starosty města, upozorní nás
důrazně na ustanovení o hospodárnosti apod. Tedy i ptát se je nutné objektivně.
Když nevím a nechci se ptát ministerstva, povolám advokáta
Řada obcí a měst má zábrany ptát se přímo ministerstva, a to ze dvou důvodů:
a) nechtějí svou nejistotu „odhalovat“, aby náhodou nevyvolaly samy proti sobě
kontrolu apod.
b) chtějí názor nikoli úřednický, ale více „svobodný“
Pak mají svou roli v rámci generální prevence advokáti. Proč? Jsou to osoby, které
jako jediné v rámci ČR mohou dávat právní stanoviska v rámci své soukromé praxe,
nikdo jiný toto oprávnění nemá (podobnou roli by mohlo sehrát snad jen stanovisko
z akademické půdy – některé z právnických fakult), a proto názor někoho jiného
nemůže vyvolat ty důsledky, které identifikoval už před několika lety Nejvyšší soud ČR

(19. 1. 2011, sp. zn. 5 Tdo 848/2010): „Jestliže se laické osoby spolehnou na právní
rady advokáta jako osoby práva znalé, aniž by zde byly nějaké konkrétní okolnosti, ze
kterých by mohly usuzovat na nesprávnost takových rad, nelze u nich zpravidla
dovodit úmyslné zavinění.“ Jinými slovy, pokud jsme postupovali tak, jak nám advokát
poradil, nemůže být vůči nám vyvozována odpovědnost.
Resumé
V následujících dílech seriálu pro rok 2020 se tedy budeme zabývat otázkami, na
které zákon o obcích přímo neodpovídá, a navést vás ke správnému a
obhajitelnému výkladu. Věříme, že vám to pomůže ve vaší práci, a nejen to – že vás
naučíme metodiku výkladu tam, kde ji pak budete sami potřebovat v jiných
otázkách.

Mgr. Jana Zwyrtek Hamplová
advokátka