Upozornění na některé změny v oblasti obecního práva v době od roku 2002

Obce a kraje jako jednotky územní samosprávy jsou z pohledu práva velmi specifickými právnickými osobami, a to hned z více hledisek. Především jejich základ tkví v právu veřejném, což s sebou přináší řadu specialit v právní úpravě i v praxi samotné. Dále jsou ovládány principem publicity, tedy zcela jiným režimem než například klasické obchodní společnosti. Jejich právní režim upravují zákon o obcích a zákon o krajích, nelze tedy na ně aplikovat bez dalšího obecné právní předpisy. Specifické jsou také rozhodovací a schvalovací procesy, uzavírání smluvních vztahů, dispozice s nemovitým majetkem atd. Z toho logicky vyplývá, že bez znalosti základních odlišností a aktuálního stavu právní úpravy týkající se těchto jednotek územní samosprávy nelze ani pomyslet na kvalitní poskytování právních služeb pro ně anebo proti nim.

V následujícím textu se pokusím upozornit na základní změny, které nastaly v obecním právu od roku 2002.

Základní právní normou, která upravuje postavení obcí a jejich vnitřní chod, je zák.č.128/2000 Sb. o obcích (obecní zřízení). Nahradil plně zákon 367/1990 Sb., tzn. tímto zrušeným zákonem se již dnes nelze řídit. Nový zákon přijatý v roce 2000 je podrobnější než zákon původní, avšak byl rovněž od té doby již vícekrát novelizován. Poslední velká novela se datuje k 1. lednu 2003 a přinesla více významných změn.

Některé tyto změny považuji za vhodné připomenout.

1. Přímé uplatnění ochrany veřejného zájmu

V §2 dochází ke změně v odstavci 2). Tento odstavec do 1. ledna 2003 zněl takto:

„Obec pečuje o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů; při plnění svých úkolů chrání též veřejný zájem vyjádřený v zákonech a jiných právních předpisech.“ Novela vypouští označenou část, jinými slovy říká, že veřejný zájem má být chráněn obecně, nikoli s odkazem na další právní úpravu. Věta v § 2 tedy zní takto:

Obec pečuje o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů; při plnění svých úkolů chrání též veřejný zájem.

Co to znamená pro praxi? Obec se již nemá a nemusí ohlížet na to, zda je veřejný zájem vyjádřený v jiném právním předpise, naopak, jeho ochranu má chápat jako něco primárního, samozřejmého. Veřejný zájem mají orgány obce chápat a vysvětlovat si jako obecně uznávanou hodnotu, podle konkrétního případu.

2. Přesnější charakteristika pojmů „samospráva“ a „státní správa“

Nové znění §7 zákona je stručnější a jasnější.

Obec spravuje své záležitosti samostatně (dále jen „samostatná působnost“). Státní orgány a orgány kraje mohou do samostatné působnosti zasahovat, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem, který zákon stanoví. Rozsah samostatné působnosti může být omezen jen zákonem.
Státní správu, jejíž výkon byl zákonem svěřen orgánu obce, vykonává tento orgán jako svou přenesenou působnost. (ta je dle upravena v § 61 a násl.)

V čem je změna? Především v přesnosti pojmů. Novela jasně říká, že obcím do jejich záležitostí nemůže mluvit stát ani vyšší územně samosprávný celek, tedy kraj. A pokud zasahovat mohou, pak jen v zájmu ochrany zákona (tedy za situace, kdy obec zákon porušuje) a způsobem, který zákon určuje. Mimo jiné je tím vyjádřeno, že obec nemá v rámci samostatné působnosti svého „nadřízeného“. Autoritativně může zasáhnout stát nebo kraj v případě, že se obec dopustí protiprávního jednání. Připomeňme typický případ zásahu státu v případě zadávání veřejných zakázek (zrušení veřejné soutěže apod.), nebo kraje (dříve okresní úřad) – pozastavení usnesení orgánu obce v oblasti samostatné působnosti pro porušení zákona.

Pokud jde o působnost, mírnou změnu doznal i § 8, který v nové úpravě stanoví pravidlo, že pokud zvláštní zákon neříká, že jde o působnost přenesenou (tedy obci „svěřenou“), pak se jedná o působnost samostatnou. To může být velmi významné v případě nejasnosti, zda konkrétní věc spadá do kompetence obce jako zcela samostatného subjektu nebo „jen“ jako vykonavatele státní správy.

3. Zrušení jednoho ustanovení a jeho nahrazení novým – PO obce a organizační složky

Ze zákona o obcích mizí § 9

Tento paragraf říkal, že „Obec může k plnění svých úkolů zakládat a zřizovat právnické osoby a organizační složky obce jako zařízení bez právní subjektivity, pokud tento zákon nestanoví jinak.“ Tzv. právní subjektivita je nyní u obcí na pořadu dne – a důvodem je právě zrušení tohoto ustanovení.

Právnické osoby a organizační složky obce nově

Upravuje nový § 35a takto:

Obec může pro výkon samostatné působnosti zakládat a zřizovat právnické osoby a organizační složky obce, pokud zákon nestanoví jinak.
Obce mohou zřizovat obecní policii. Zřízení a činnost obecní policie upravuje zvláštní zákon.

4. Veřejný pořádek (§10), obecně závazné vyhlášky a nařízení obce

Zužuje se pojem „na některých veřejně přístupných místech v obci“, a nahrazuje se pojmem „na některých veřejných prostranstvích v obci“. To je významné pro dosah zásahu obce, neboť veřejně přístupné místo je odlišné od veřejného prostranství – veřejné prostranství je pojem nepochybně užší.

Nařízení obce jsou upravována v § 11 a 12, a doznávají změn ve vztahu k reformě veřejné správy.

5. Údaje z katastru nemovitostí bezúplatně

Praktické ustanovení bylo doplněno jako odst.3 do §13. „Obce jsou při výkonu své působnosti oprávněny využívat bezplatně údajů katastru nemovitostí.“

Toto ustanovení se stalo příčinou značných polemik mezi obcemi a katastrálními úřady. Ve dvou článcích, které jsem publikovala na toto téma v odborném tisku[1] jsem došla k názoru, že veškeré údaje z katastru nemovitostí vyjma těch přístupných obcím elektronicky (zde obce musí platit platby jako každý jiný subjekt), musí být obcím poskytnuty bezúplatně. To z prostého důvodu – obec nevykonává jinou působnost než svoji (buď samostatnou, nebo přenesenou), a pod pojem zahrnutý v tomto ustanovení je tedy nutné zahrnout všechny činnosti obce. Katastrální úřady se poskytování zdarma bránily a zkoumaly účel, pro který chce obec informace, avšak tento postup nemá oporu v zákoně.

6. Prodloužení lhůty k projednání věci v zastupitelstvu

V případě, že občané požádají o projednání určité záležitosti v zastupitelstvu obce (zákonná hranice minimálně 0,5% občanů), je stanovena delší lhůta 90 dnů pro projednání. Toto prodloužení vychází z potřeb praxe, kdy bylo často zastupitelstvo svoláváno mimořádně jen kvůli lhůtě. Totéž se týká podaných podnětů jednotlivců. Právní úprava je obsažena v § 16.

7. Ceny obce mají obecnější úpravu

V § 36 byla možnost udělovat ceny obce specifikována takto: „Za významná umělecká, vědecká a jiná díla mající zejména vztah k obci může obec udělovat ceny obce.“ Nová právní úprava reaguje logičtěji, a to takto:

„Obec může udělovat ceny obce.“ Za co je udělí záleží plně na obci samotné.

8. Významné změny v dispozicích s majetkem

a) Přísnější nároky na obsah zveřejnění záměru

Zveřejnění záměru obce prodat, směnit nebo darovat nemovitý majetek apod. má další podmínku, a to je označení nemovitosti podle zvláštního zákona platného ke dni zveřejnění záměru. Zvláštním zákonem se mají na mysli katastrální zákony. Jde o to, aby nemovitosti byly označovány přesně, a nedocházelo ke nejasnostem, co vlastně obec hodlá prodat či najmout apod. Toto ustanovení je velmi důležité, protože pokud není záměr předepsaným způsobem zveřejněn, je právní úkon na jeho základě realizovaný absolutně neplatný, protože jde o vážné porušení procesních pravidel. [2]

b) Výjimka pro vlastní právnické osoby

Obdobně je v zákoně doplněna výjimka dle potřeb praxe, že záměr se nemusí zveřejňovat, jde-li o dispozici s majetkem ve prospěch právnické osoby zřízené obcí. V praxi vznikaly totiž absurdní situace, kdy obec zveřejňovala záměr prodat majetek, i když jej chtěla prodat vlastní obchodní společnosti a bylo to předem jasné.

c) Zrušení omezujících ustanovení

Vývoj dal za pravdu těm, kteří prosazovali téměř absolutní svobodu rozhodování obcí s majetkem. Tak mizí ze zákona celý §40. Připomeňme, co obsahoval, a co od 1. ledna 2003 neplatí:

(1) Stát má právo při bezúplatném převodu či přechodu movitých věcí, práv a nemovitostí na obec a při finanční spoluúčasti na pořízení takového majetku obcí vyhradit si stanovení podmínek pro další hospodaření a nakládání s tímto majetkem.

(2) Kraj má právo při darování movitých věcí, práv a nemovitostí obci a při finanční spoluúčasti na pořízení takového majetku obcí vyhradit si stanovení podmínek pro další hospodaření a nakládání s tímto majetkem.

(3) Za porušení povinností obce uložených jí podle odstavců 1 a 2 může okresní úřad obci uložit pokutu až do výše 1 mil. Kč v řízení podle zvláštního zákona. Oprávnění okresního úřadu, pokud jde o města Brno, Ostrava a Plzeň, přísluší Ministerstvu financí nebo jím pověřenému místně příslušnému finančnímu úřadu. Výnos pokut je příjmem státního rozpočtu.

(4) Učiní-li obec právní úkon s majetkem uvedeným v odstavci 1 v rozporu se stanovenými podmínkami a majetek nelze vrátit původnímu účelu, je obec povinna odvést do státního rozpočtu peněžní částku odpovídající obvyklé ceně dotčeného majetku.

(5) Učiní-li obec právní úkon s majetkem uvedeným v odstavci 2 v rozporu se stanovenými podmínkami a majetek nelze vrátit původnímu účelu, je obec povinna odvést do rozpočtu kraje peněžní částku odpovídající obvyklé ceně dotčeného majetku.

9. Neplatnost právního úkonu obce

Ustanovení o neplatnosti právního úkonu se přesunulo z části zákona upravujícího pravomoci starosty obce logicky k § 41 o ověřovacích doložkách. Změna je následující:

Osvědčující doložky, specifikované v §41: „Podmiňuje-li zákon platnost právního úkonu obce předchozím zveřejněním, schválením nebo souhlasem, opatří se listina osvědčující tento právní úkon doložkou, jíž bude potvrzeno, že tyto podmínky jsou splněny.“ jsou doplněny od 1.1.2003 o odst.2), který výslovně říká, že:

„Právní úkony, které vyžadují schválení zastupitelstva obce, popř. rady obce, jsou bez tohoto schválení od počátku neplatné.“

Toto ustanovení o neplatnosti je velmi významné pro právní jistotu účastníků právních vztahů. Neplatnost právního úkonu od počátku je citelnou sankcí za porušení povinnosti respektovat schvalovací proces. Má zabránit především zneužívání pravomoci nejen starosty, ale také například radou obce. Schvalovací proces a rozdělení působnosti orgánů obce je tedy nutné bezpodmínečně znát, aby právní úkon obce byl bezvadný.

10. Nový pojem – správní delikty

Ze zákona se ztrácí pojem „Sankce“ a je nahrazen pojmem správní delikty. Současně se plně ruší § 56 a 57.

Původní znění:

§56

Poruší-li fyzická nebo právnická osoba vlastnící nemovitost povinnost stanovenou v §30 nebo nesplní-li povinnost stanovenou v §32 odst. 1, může jí obec uložit pokutu do 10 000 Kč.

§57

(1) Jestliže fyzická osoba neudržuje čistotu a pořádek na svém nebo jí užívaném pozemku tak, že naruší vzhled obce, může jí obec uložit pokutu do 10 000 Kč.

(2) Jestliže podnikající fyzická osoba při výkonu podnikatelské činnosti nebo právnická osoba neudržuje čistotu a pořádek na svém pozemku tak, že naruší vzhled obce, může jí obec uložit pokutu do 50 000 Kč.

(3) Jestliže osoby uvedené v odstavci 2 znečistí veřejné prostranství nebo odloží věci mimo vyhrazená místa a neprodleně neodstraní závadný stav, může jim obec uložit pokutu do 200 000 Kč.

Komplexně řeší správní delikty nové znění § 58 a 59. Prptopže jde o významné ustanovení, uvádím je v plném znění.

§58

(1) Obec může uložit pokutu až do výše 10 000 Kč právnické osobě a fyzické osobě, která je podnikatelem, a

a) odmítne strpět bezúplatné připevnění tabulky s označením ulice nebo jiného veřejného prostranství na své nemovitosti nebo v blízkosti tabulky s označením umístí jiný nápis,

b) úmyslně poškodí, odstraní nebo zakryje tabulku s označením ulice nebo jiného veřejného prostranství, nebo

c) neoznačí budovu čísly stanovenými obecním úřadem.

(2) Obec může uložit pokutu až do výše 100 000 Kč osobě uvedené v odstavci 1, která neudržuje čistotu a pořádek na pozemku, který užívá nebo vlastní, tak, že naruší vzhled obce.

(3) Obec může uložit pokutu až do výše 200 000 Kč osobě uvedené v odstavci 1, která znečistí veřejné prostranství, naruší životní prostředí v obci nebo odloží věc mimo vyhrazené místo.

(4) Obec může uložit pokutu až do výše 200 000 Kč osobě uvedené v odstavci 1, která porušila povinnost stanovenou právním předpisem obce.

(5) Při stanovení výše pokuty podle odstavců 1 až 4 obec přihlíží zejména k povaze, závažnosti, době trvání a následkům protiprávního jednání.

§59

(1) Řízení o uložení pokuty lze zahájit do 1 roku ode dne, kdy se orgán obce o porušení povinnosti dozvěděl, nejpozději však do 2 let ode dne, kdy k porušení povinnosti došlo.

(2) Pokutu podle §58 nelze uložit, jestliže zákon stanoví za porušení povinností uvedených v §58 vyšší sankci.

(3) Uložení pokuty podle §58 nezbavuje osobu, které byla uložena pokuta, povinnosti odstranit závadný stav ve lhůtě stanovené obcí s přihlédnutím k okolnostem případu.

(4) Do běhu lhůty podle odstavce 1 se nezapočítává doba, po kterou se pro tentýž skutek vedlo trestní nebo přestupkové řízení podle zvláštního zákona.

11. Další zrušená ustanovení- § 86 a § 88

Novela ruší § 86, který umožňoval písemné pověření zaměstnance obce zařazeného do obecního úřadu úkoly k zabezpečování místních záležitostí veřejného pořádku v rámci působnosti obce

Dále ruší §88: Zastupitelstvo obce zruší usnesení rady obce, jestliže je v rozporu s právním předpisem nebo usnesením zastupitelstva obce. Je to reakce na to, že takové usnesení rady obce je stejně absolutně neplatné dle § 41 a zrušovací akt zastupitelstva je nadbytečný.

12. Novinky v oblasti řízení obce – možnost jmenování správce obce

Novela přináší řadu drobných či větších změn v oblastí řízení obce v případě problémů – pokles členů rady či zastupitelstva pod stanovený limit, nesvolání zastupitelstva, nezvolení starosty obce apod. nejzajímavější část těchto změn se týká správce obce, což je novinka.

Jmenování správce obce a jeho činnost upravuje §98.

13. Rozpuštění zastupitelstva Ministerstvem vnitra

Právní úprava případu, kdy je možné zastupitelstvo obce rozpustit, byla a zůstává obsažena v § 89 zákona o obcích. Znění § 89 však doznalo výrazných změn, které spočívají především v přesnosti „návodu“ pro obec, jak v takové situaci postupovat. Především jsou odstavce seřazeny logičtěji podle svého obsahu, kdy první dva odstavce zakotvují ty situace, za nichž může k rozpuštění zastupitelstva obce dojít, a třetí pak určuje, jak je to s řízením obce v tomto období.

a) Kdo řídí obec v době od rozpuštění zastupitelstva

Zde došlo ke změně právní úpravy, a to nejen tím, že namísto odstavce 2 nyní postup upravuje odst.3. Úprava se zjednodušuje, a to takto:

Do doby, než je zvoleno nové zastupitelstvo nebo je určen správce obce, vykonává rada obce svou pravomoc podle § 102, odst.2 a 3, tj. v podstatě veškerou pravomoc vyjma přípravy návrhů pro jednání zastupitelstva obce a zabezpečování plnění jím přijatých usnesení, což vyplývá z logiky věci.
Není-li rada obce zvolena, vykonává starosta pravomoc podle §107 odst. 1, což jsou pravomoci odpovídající období ode dne voleb do zastupitelstva obce do dne konání ustavujícího zasedání nově zvoleného zastupitelstva obce, tedy pravomoci velmi omezené.
Není-li zvolen starosta, vykonává tuto minimální pravomoc jiný člen zastupitelstva obce, kterého tím zastupitelstvo obce pověří.

Otázky praxe budou zejména tyto:

Je-li rozpuštěno zastupitelstvo jako celek, rada zůstává beze změny?

Ano, zákon to v této právní úpravě předpokládá. Nepracuje-li totiž zastupitelstvo, neznamená to, že nepracuje také rada obce. Tedy tato rada může fungovat, nebo dokonce v původním složení začít pracovat. Pak vykonává svou pravomoc, ale pouze dočasně, a to do volby nového zastupitelstva.

Jak může zastupitelstvo po rozpuštění pověřit „jiného člena zastupitelstva“?

Ač to zní nelogicky, lze si představit situaci, kdy Ministerstvo vnitra zastupitelstvo rozpustí, ale toto se brání žalobou, a do doby rozhodnutí osudu pověří jednoho ze svých členů výkonem pravomocí dle právní úpravy § 89, odst.3).

Jaký bude postup, nebude-li ani rada, ani starosta, ani žádný pověřený člen zastupitelstva?

Pak by musel velmi rychle jednat krajský úřad, a vyřešit fungování obce prostřednictvím správce.

d) Jak to bude s usneseními zastupitelstva, které bylo rozpuštěno, ale nerespektuje toto rozhodnutí?

Rozpuštěné zastupitelstvo nemůže přijímat platná rozhodnutí.

K otázce rozpuštění zastupitelstva je nutné dodat, že nepůjde jistě o jev nijak masový, spíše o velmi výjimečné situace. Je však jistě dobré vědět, co čeká obec v popsaných případech, a to hlavně z důvodu prevence proti neuváženým jednáním či neuvážené nečinnosti orgánů obce v konkrétních případech. Rovněž je to podstatné pro právní úkony obce učiněné v tuto doby, protože jinak by nastupovala citelná sankce- neplatnost dle § 41.

14. Zápis ze zasedání zastupitelstva

Doposud uložená povinnost vyhotovit jej do 7 dnů ode dne konání zasedání zastupitelstva se mění na lhůtu 10 dnů (§ 95, odst.2). Novela bohužel neodstranila dvojkolejnost právní úpravy v tom smyslu, kdy zákon o obcích ukládá povinnost mít uložen zápis z jednání na obecním úřadě k nahlédnutí, a zákon o svobodném přístupu k informacím dává možnost žádat o fotokopii zápisu.

15. Změny týkající se rady obce

Základní úprava obsažená v § 99 zůstává až na dílčí formulační upřesnění nezměněna. Tato formulační upřesnění jsou:

Odstavec 2 zní logičtěji než úprava původní. Ta říkala, že „Funkci rady obce plní starosta v obci, v níž není zřízena rada obce, nestanoví-li tento zákon jinak (§102 odst. 4)“. Nové znění je následující: „V obci, kde se rada obce nevolí, vykonává její pravomoc starosta, nestanoví-li tento zákon jinak (§102 odst. 4)“. V odst. 4 je použito namísto pojmu „rezignoval“ pojem „vzdal“ se funkce.

Počty členů rady, jejich pokles a přesuny pravomocí upravoval a upravuje § 100, novela však některé věci upřesnila. Nadále zůstává, že Poklesne-li v průběhu funkčního období počet členů rady obce pod 5 a na nejbližším zasedání zastupitelstva obce nebude doplněn alespoň na 5, vykonává od tohoto okamžiku její pravomoc zastupitelstvo obce, které může rozhodování…“ a zde je upřesnění „o záležitostech podle §102 odst. 2 a 3 svěřit zcela nebo zčásti… starostovi“. Dříve nebylo specifikováno, co se může starostovi svěřit. (viz §100, odst.1).

Podobné upřesnění obsahuje § 100 v odst.2: „Poklesne-li v průběhu funkčního období počet členů zastupitelstva obce pod 11 a na uprázdněné mandáty nenastoupí náhradníci, končí činnost rady obce uplynutím třicátého dne od uprázdnění mandátů v zastupitelstvu obce.“ Toto je doplněno větou „Funkce rady obce vykonává v takovém případě zastupitelstvo obce, které může svěřit plnění některých úkolů rady obce starostovi.“

Odst.3 zůstává beze změny.

Nepatrnou, ale diskutabilní změnu v případě zápisu z rady obce přinesl § 101 v odst.3. Ten byl totiž doplněn takto: „Zápis ze schůze rady obce musí být uložen u obecního úřadu k nahlédnutí členům zastupitelstva obce.“ Což by mohlo výkladem znamenat, že zápis není veřejný obecně. To je ale dle mého názoru v rozporu s právní úpravou zákona o svobodném přístupu k informacím, a takto neměl být zákon o obcích doplňován.

Pravomoci rady, upravené v § 102, obsahují některé dílčí změny a upřesnění (označeny tučně). Uvádím je jako celek,protože odlišení pravomocí orgánů obce je jednou z nejpodstatnějších otázek z pohledu obecního práva.

(1) Rada obce připravuje návrhy pro jednání zastupitelstva obce a zabezpečuje plnění jím přijatých usnesení.

(2) Radě obce je vyhrazeno

a) zabezpečovat hospodaření obce podle schváleného rozpočtu, provádět rozpočtová opatření v rozsahu stanoveném zastupitelstvem obce,

(Právní úprava reaguje na potřeby praxe a pravomoc zastupitelstva svěřit radě oprávnění realizovat rozpočtová opatření)

b) plnit vůči právnickým osobám a organizačním složkám založeným nebo zřízeným zastupitelstvem obce, s výjimkou obecní policie, úkoly zakladatele nebo zřizovatele podle zvláštních předpisů, nejsou-li vyhrazeny zastupitelstvu obce (§84 odst. 2),

c) rozhodovat ve věcech obce jako jediného společníka obchodní společnosti,

(Jedna z nejspornějších otázek v praktickém fungování právnických osob obcí, kdy zastupitelstvo ztrácí kontrolu nad často vysokými majetkovými hodnotami do společností svěřených)

d) vydávat nařízení obce,

e) projednávat a řešit návrhy, připomínky a podněty předložené jí členy zastupitelstva obce nebo komisemi rady obce,

f) stanovit rozdělení pravomocí v obecním úřadu, zřizovat a zrušovat odbory a oddělení obecního úřadu (§109 odst. 2),

g) na návrh tajemníka obecního úřadu jmenovat a odvolávat vedoucí odborů obecního úřadu v souladu se zvláštním zákonem,

(Reaguje na změnu právní úpravy samosprávných úředníků)

h) zřizovat a zrušovat podle potřeby, komise rady obce (dále jen „komise“), jmenovat a odvolávat z funkce jejich předsedy a členy,

i) kontrolovat plnění úkolů obecním úřadem a komisemi v oblasti samostatné působnosti obce,

j) stanovit celkový počet zaměstnanců obce v obecním úřadu a v organizačních složkách obce,

k) ukládat pokuty ve věcech samostatné působnosti obce (§58); tuto působnost může rada obce svěřit příslušnému odboru obecního úřadu zcela nebo zčásti,

l) přezkoumávat na základě podnětů opatření přijatá obecním úřadem v samostatné působnosti a komisemi,

m) rozhodovat o uzavírání nájemních smluv a smluv o výpůjčce; tuto působnost může rada obce svěřit příslušnému odboru obecního úřadu nebo příspěvkové organizaci obce zcela nebo zčásti,

(Novela přidává část za středníkem, jejíž obsah si vynutila praxe)

n) stanovit pravidla pro přijímání a vyřizování petic a stížností,

o) schvalovat organizační řád obecního úřadu,

p) plnit úkoly stanovené zvláštním zákonem.

(3) Rada obce zabezpečuje rozhodování ostatních záležitostí patřících do samostatné působnosti obce, pokud nejsou vyhrazeny zastupitelstvu obce nebo pokud si je zastupitelstvo obce nevyhradilo. Rada obce nemůže svěřit starostovi ani obecnímu úřadu rozhodování v záležitostech podle odstavce 2 s výjimkou záležitostí uvedených v odstavci 2 písm. k) a m).

(Novela omezuje okruh věcí, které může svěřit jiným. Náhrada pojmu „rozhoduje“ pojmem „zabezpečuje rozhodování“ je poněkud podivná.)

(4) V obcích, kde starosta vykonává pravomoc rady obce (§99 odst. 2), je zastupitelstvu obce vyhrazeno též rozhodování ve věcech uvedených v odstavci 2 písm. c), d), f), j) a l).

(5) Je-li rada obce odvolána jako celek a není-li současně s tím zvolena nová rada obce, vykonává dosavadní rada obce svou pravomoc až do zvolení nové rady obce.

(Největší změna, která zjednodušuje situaci po odvolání rady. Zájmem zastupitelstva po tomto kroku by měl být jasný – na stejném zasedání zvolit radu novou, jinak činnost stávající rady nekončí).

16. Změny v pravomoci starosty obce

Zásadní změnou je uvození § 103, odst.4. Dosavadní znění „Nestanoví-li zastupitelstvo obce jinak, starosta…“ je nahrazeno striktním „Starosta…“, což v praxi znamená, že nikdo jinak nemůže stanovit.

Reforma veřejné správy přinesla změnu v § 103, odst.3, který se týká jmenování a odvolání tajemníka obecního úřadu. Namísto souhlasu přednosty se zde vyžaduje souhlas ředitele krajského úřadu. Tato formulační změna se projevuje na více místech zákona po novele.

Starosta plní obdobné úkoly jako statutární orgán zaměstnavatele podle zvláštních předpisů vůči uvolněným členům zastupitelstva a tajemníkovi obecního úřadu (nově § 103, odst.4, písm.i).

Po odvolání či odstoupení starosta končí

Je-li starosta odvolán nebo se funkce vzdal, a není-li hned zvolen starosta nový, jsou dvě možnosti. Jeho úkoly plní:

místostarosta určený k to,mu zastupitelstvem
není-li, pak kterýkoli pověřený člen zastupitelstva

Podpisy právních předpisů obce

Po novele podepisují právní předpisy obce výhradně starosta místostarosta, už ne radní.

17. Významná změna v pozici člena zastupitelstva

Pro praxi došlo k velmi významné změně v § 82, který upravuje práva člena zastupitelstva. Pro významnost uvádím plné znění tohoto ustanovení ve srovnávací verzi – tučně je označena platná právní úprava

§82

Člen zastupitelstva obce má při výkonu své funkce právo

a) předkládat návrhy zastupitelstvu obce a dalším orgánům obce, jejichž je členem,

a) předkládat zastupitelstvu obce, radě obce, výborům a komisím návrhy na projednání,

Změna: Nemusí být již jejich členem, a výslovně jsou jmenovány i výbory a komise

b) vznášet dotazy, připomínky a podněty na radu obce a její jednotlivé členy, na výbory a vedoucí organizačních složek obce, statutární orgány příspěvkových organizací, které obec zřídila, nebo zástupce obce v orgánech právnických osob, které obec založila; odpověď na ně musí být dána bezodkladně, nejpozději však do 30 dnů, pokud jejich poskytnutí nebrání zákony upravující mlčenlivost anebo zákaz jejich zveřejnění,

b) vznášet dotazy, připomínky a podněty na radu obce a její jednotlivé členy, na předsedy výborů, na statutární orgány právnických osob, jejichž zakladatelem je obec, a na vedoucí příspěvkových organizací a organizačních složek, které obec založila nebo zřídila; písemnou odpověď musí obdržet do 30 dnů,

Změny: Na předsedy výborů, ne na výbory jako celek, statutární zástupci PO obce, je zcela vypuštěna mlčenlivost, která byla u zastupitelů jako představitelů nejvyššího orgánu obce velmi diskutabilní a byla zneužívána

c) požadovat od zaměstnanců obce zařazených do obecního úřadu informace ve věcech, které souvisejí s výkonem funkce člena zastupitelstva obce, pokud jejich poskytnutí nebrání zákony upravující mlčenlivost anebo zákaz jejich zveřejnění. Informace musí být poskytnuta nejpozději do 30 dnů.

c) požadovat od zaměstnanců obce zařazených do obecního úřadu, jakož i od zaměstnanců právnických osob, které obec založila nebo zřídila, informace ve věcech, které souvisejí s výkonem jejich funkce; informace musí být poskytnuta nejpozději do 30 dnů.

Změny: doplnění zaměstnanců PO obce, vypištění mlčenlivosti

Přístup k informacím považuji za jeden ze základních pilířů výkonu mandátu člena zastupitelstva. Sporná zůstává doposud vymahatelnost tohoto práva, v praxi víceméně nulová. Je nutné počkat na první precedentní rozsudek soudu, který přikáže obci informace poskytnout. Tohoto režimu se totiž netýká zákon o svobodném přístupu k informacím.

Zákon o obcích však nebyl jedinou právní normou, která svou novelou změnila některé otázky praxe v obcích. Velmi významnou změnou je ještě další, zcela nový zákon, který způsobil malou „revoluci“ na poli pracovního práva.

Zákon o úřednících územních samosprávných celků[3]

Poznámky k některým ustanovením nového zákona

Zákon o úřednících územních samosprávných celků (dále jen „zákon“) vstoupil v účinnost rovněž k 1. lednu 2003. Je tedy zákonem relativně novým, s nímž obce a kraje začaly pracovat teprve nedávno. Jako vždy se objevují praktické výkladové problémy, sporná ustanovení či kolize s jinou právní úpravou, s nimiž si samosprávné subjekty neví rady. Pokusme se některé přiblížit a najít východiska.

1. Základní úvaha – lex specialis

Zákon upravuje pracovní poměr úředníků územních samosprávných celků a jejich vzdělávání. Znamená to tedy, že úředníci jsou odstřihnuti od zákoníku práce? Nikoliv. Na pracovněprávní vztahy úředníků územních samosprávných celků se zákoník práce vztahuje, ale pouze za předpokladu, že náš speciální zákon nestanoví jinak. Pracujeme-li proto se zákonem, musíme mít při ruce rovněž zákoník práce, k němuž je zákon o úřednících samosprávných celků zákonem speciálním. Na druhé straně se úředník ani jeho zaměstnavatel nemůže o zákoník práce opřít tehdy, je-li v zákoně o úřednících jiná úprava.

2. Koho se zákon netýká?

Zákon se nedotýká každého zaměstnance obce či kraje. Z jeho působnosti jsou vyjmuti zaměstnanci zařazeni v organizačních složkách a zvláštních orgánech územního samosprávného celku, a dále pak ti, kteří vykonávají výhradně pomocné, servisní nebo manuální práce nebo kteří výkon takových prací řídí. (§1, odst.3 zákona)

Zatímco pojem organizační složky či zvláštního orgánu a manuální práce problémy nedělá, výklad „pomocných“ a „servisních“ prací ano. V praxi jsem zaznamenala např. následující více či méně účelové výklady:

servisní prací je práce sekretariátu starosty
pomocnou a servisní prací je práce správců sítě, event. odboru informatiky
servisní prací je práce všech řadových referentů…apod.

Takto se samozřejmě uvedený text vykládat nedá. A to mimo jiné proto, že zákon vše poměrně jasně stanoví v § 2, v němž vymezuje základní pojmy.

V odstavci 4 je uvedeno, že úředníkem se pro účely tohoto zákona rozumí zaměstnanec územního samosprávného celku podílející se na výkonu správních činností zařazený do příslušného úřadu.

V odstavci 3 zcela jasně formuluje, že správními činnostmi se pro účely tohoto zákona rozumí plnění úkolů v samostatné nebo přenesené působnosti územního samosprávného celku podle zvláštních právních předpisů. Správní činností tedy není pouze aplikace správního řádu (správní řízení, jak se mnozí mylně domnívají, ale jedná se o ucelený, velmi široký soubor činností jak v samostatné působnosti, tak v působnosti přenesené, které samosprávný subjekt realizuje.

S ohledem na tato ustanovení musím konstatovat, že jen velmi málo pracovních míst na příslušném úřadě lze obsadit mimo tento zákon. Z výše uvedených výkladů by snad šlo uvažovat pouze o správci počítačové sítě, což je činností opravdu servisní.

Odpovědným pracovníkům lze poradit, aby v případě pochybností raději podle zákona o úřednících postupovali.

3. Kdo je to vedoucí úředník

V § 2 v základních pojmech stojí za zmínku ještě specifikace pojmu vedoucí úředník a vedoucí úřadu. Vedoucí úředník je ten, který je vedoucím zaměstnancem. Nejde tedy o pojem hierarchický, ale řídící – zpravidla půjde o vedoucí odborů a referátů, tedy o úředníky, kteří mají podřízené.

Vedoucím úřadu jsou tito úředníci:

tajemník obecního úřadu
tajemník magistrátu statutárního města
tajemník úřadu městského obvodu nebo městské části územně členěného statutárního města
ředitel krajského úřadu
ředitel Magistrátu hlavního města Prahy
tajemník úřadu městské části hlavního města Prahy.

Pokud § 2, odst.7 dále uvádí, že „V obcích, městských obvodech a městských částech, kde není funkce tajemníka zřízena nebo kde není tajemník ustanoven, plní úkoly vedoucího úřadu podle tohoto zákona starosta“, znamená to pouze to, že starosta vykonává úkony, které by jinak vykonával tajemník, nikoli to, že se jeho osobně dotýká zákon o úřednících. V praxi jsem opět zaznamenala názory, že nyní je vlastně starosta neodvolatelný, což je samozřejmě nesmyslná úvaha.

4. Obecné předpoklady pro vznik pracovního poměru úředníka

Zákon stanoví velmi podrobně podmínky pro osobu, která se chce stát úředníkem (§4). Další zvláštní předpoklady stanoví pro vedoucího úředníka (§5).

Zásada publicity

Přijímání úředníků je ovládáno zásadou publicity, tedy aby se o místo úředníka mohlo ucházet co nejvíce lidí, je kladen velký důraz na zveřejňování těchto možnosti. Jedná se o jeden ze základních principů zákona, jehož porušování bude jistě považováno za hrubé.

Zákon upravuje dva procesní postupy vedoucí k uzavření pracovní smlouvy podle zákona o úřednících

veřejnou výzvu – jednodušší (obecný postup)
výběrové řízení – složitější (speciální postup pro daná zařazení)

Postup územního samosprávného celku dále poměrně podrobně stanovuje zákon, uveďme ještě jednu důležitou okolnost, a to dobu trvání pracovního poměru.

V §6, odst.1 se říká, že „Uzavření pracovní smlouvy se zájemcem o uzavření pracovní smlouvy musí předcházet veřejná výzva k přihlášení zájemců….Věta první neplatí pro pracovní poměr na dobu určitou.“ Zdálo by se tedy, že zákon lze obejít tím, že úředníky budeme zaměstnávat pouze na dobu určitou, a pak nemusí být žádná veřejná výzva (pozor, nedotýká se výběrového řízení). Zákon však pamatoval i na toto možné obcházení zákona, a to v § 10. V něm jasně říká, že pracovní poměr se sjednává na dobu neurčitou, uvádí výjimky, kdy lze sjednat pracovní poměr na dobu určitou a stanovuje jako podmínku smlouvy odůvodnění, proč.

4. Vymahatelnost dodržování zákona – zatím velmi sporná

S výhradou, že doposud je málo zkušeností, si dovolím říci, že s vymahatelností respektování zákona je to nejisté. Proč? Pokusme se vytvořit fiktivní situace:

úřad realizuje výběrové řízení, avšak v dílčí věci ne zcela dle zákona (např. neuvede jeho vyhlášení způsobem umožňujícím dálkový přístup nebo naopak uvede vyhlášení jen tam a opomene úřední desku).

V případě, že se zájemce o uzavření pracovní smlouvy domnívá, že toto ovlivnilo rozhodování, event. obecně rovné šance, nemá mnoho možností. Zákon neupravuje nějakou formou námitek či odvolání, tato oblast rovněž nepřísluší pod dozorovou oblast kraje. Dotyčný by se musel obrátit patrně na soud (otázka je, zda je na místě správní soudnictví či civilní) s cílem dosáhnout zrušení výsledků výběrového řízení, tzn. musel by se snažit dosáhnout de facto zneplatnění patrně již uzavřené pracovní smlouvy s někým jiným, což považuji za velmi problematické.

Jedná se sice o stejný princip jako např. u hospodaření s nemovitým majetkem, kdy řádné zveřejnění je zákonnou podmínkou, jejíž nesplnění má za následek neplatnost kupní smlouvy, ovšem vztáhnout to na pracovněprávní vztahy je složitější – pracovník s nímž smlouva uzavřena byla, odešel z předchozího zaměstnání apod.

Soudní přezkum je však jediný možný.

úřad přijme pracovníka bez postupu dle zákona o úřednících územních samosprávných celků

Občan, kterému nebyla účast umožněna absencí této publicity se chce domoci nápravy. Podle mého názoru pouze soudně, ovšem je sporné, co by měl po soudu chtít – patrně zneplatnění uzavřené pracovní smlouvy pro nedodržení zákonných podmínek.

Pokud si představíme situaci, kdyby soud opravdu rozhodl o tom, že pracovní smlouva uzavřena na základě nezákonného postupu samosprávného subjektu je neplatná, nastupovala by proti tomuto subjektu další potencionální a citelná sankce – totiž povinnost nahradit tomu, jehož pracovní smlouva byla prohlášena za neplatnou, náhradu škody způsobenou nesprávným úředním postupem.

Mimo soud by dále mohl v daných případech zasahovat Úřad práce, podobně jako může zasahovat v případě porušování zákoníku práce. Ale s tím ještě také není zkušenost. V úvahu by mohly připadat citelné pokuty.

5. Povinnosti úředníka

Zákon o úřednících územních samosprávných celků upravuje povinnosti úředníka v hlavě III. obsahující jediný § 16 Základní povinnosti úředníka. Toto ustanovení upravuje povinnosti úředníků komplexně, což znamená, že ustanovení § 73 zákoníku práce, které upravuje základní povinnosti zaměstnance, se vůbec nepoužije. To je důležité připomenout, protože použití nesprávného zákona v tak významné otázce vztahů mezi zaměstnancem a zaměstnavatelem může mít negativní dopad pro toho, kdo nesprávnou právní normu použije např. na obranu svých práv (v případě zaměstnance-úředníka), nebo pro vynucení určitých povinností (v případě zaměstnavatele – územního samosprávného celku).

Úředník je povinen (§16, odst.1)

dodržovat ústavní pořádek České republiky

Toto samozřejmě se jevící ustanovení předpokládá, že úředník bude mít pojem o tom, co ústavní pořádek znamená. Ještě dnes se setkáváme s tím, že každý vysloví okamžitě Ústava České republiky, a zcela opominuta zůstane Listina základních práv a svobod, která je též součástí našeho ústavního pořádku.[4] Listinou základní práv a svobod je přitom velmi často argumentováno právě adresáty veřejné správy, a její význam poroste i s praxí správního soudnictví.[5]

dodržovat právní předpisy vztahující se k práci jím vykonávané; dodržovat ostatní předpisy vztahující se k práci jím vykonávané, pokud s nimi byl řádně seznámen

Toto ustanovení samozřejmě neznamená, že by zaměstnavatel měl seznamovat úředníka s právními předpisy, které potřebuje pro svou práci, a že by zaměstnavatel musel toto seznámení prokazovat. Právní předpisy musí znát úředník sám a z vlastního zájmu. Pokud se hovoří o tom, že s ostatními předpisy má být zaměstnanec řádně seznámen, mají se na mysli předpisy interní, zde povinnost seznámit s nimi zaměstnance existuje.

hájit při výkonu správních činností veřejný zájem

Toto ustanovení bude v praxi velký problém. Jednak pro velmi elastický výklad pojmu veřejný zájem obecně, jednak s praktickým naplněním za existence zdvojeného modelu veřejné správy, tj. státní správy a samosprávy pod jednou střechou. Chápeme-li pojem veřejný zájem jako opak zájmu soukromého (hranice mezi oběma je přitom velmi variabilní a nikoli pevná), může se stát, že soukromý zájem se může snažit prosadit i územní samosprávný celek, tj zaměstnavatel úředníka. I zde by však měl úředník stát na straně veřejného zájmu, a např. odmítnout svému zaměstnavateli vyjít vstříc v nějakém správním řízení. A to bude v praxi téměř nemožné.

plnit pokyny vedoucích úředníků, nejsou-li v rozporu s právními předpisy; má-li úředník za to, že vydaný pokyn je v rozporu s právními předpisy, je povinen to bezodkladně oznámit osobě, která mu pokyn vydala, a to písemně, nebo, hrozí-li nebezpečí z prodlení, ústně; poté je úředník povinen splnit daný pokyn pouze tehdy, dostane-li od vedoucího úřadu písemný příkaz tak učinit; úředník nesmí vykonat pokyn ani příkaz, pokud by se tím dopustil trestného činu, přestupku, popřípadě jiného správního deliktu, a tuto skutečnost je povinen bez zbytečného prodlení písemně oznámit vedoucímu úřadu,

Jedná se o obdobný problém naznačený u předchozího bodu. Uvedená obrana úředníka bude tak věci spíše osobní odvahy než zákona.

prohlubovat si kvalifikaci v rozsahu stanoveném tímto zákonem

Povinnost stálého vzdělávání je zde zakotvena poměrně jasně. V případě, že by úředník tuto svou povinnost neplnil, porušuje tím tento zákon, a zaměstnavatel může postupovat zákonnou cestou např. i směrem k výpovědi.

jednat a rozhodovat nestranně bez ohledu na své přesvědčení a zdržet se při výkonu práce všeho, co by mohlo ohrozit důvěru v nestrannost rozhodování

Rovný přístup všech občanů k veřejné správě a rovnost před veřejnou správou je jedním z hlavních principů. Aby byl tento hlavní princip naplněn, musí k tomu být dány předpoklady, a tyto stanoví citovaná povinnost úředníka. Opět si lze představit, že zaměstnavatel může konkrétní jednání úředníka označit za nevhodné ve smyslu jeho nestrannosti, a považovat toto jednání za porušení tohoto zákona. Může se jednat o věci zásadní, stejně tak o zdánlivé maličkosti. Jako příklad můžeme uvést situaci, kdy by stavební úřad vyřizoval dříve stavební povolení pro určitého konkrétního architekta a vytvářel tak pro jeho klienty lepší postavení než pro ostatní. Podobně například vklady vlastnických a jiných práv do katastru nemovitostí. Může však jít i o méně běžné situace – například úředník podílející se na rozhodování o veřejných zakázkách přijme pozvání některé z firem na soukromou oslavu narozenin jejího ředitele. I podobné jednání může zaměstnavatel charakterizovat jako porušení zákona.

zdržet se jednání, jež by závažným způsobem narušilo důvěryhodnost územního samosprávného celku

Toto ustanovení je z podobné skupiny jako předchozí. Má preventivní obsah, který lze vztáhnout též na stovky nejrůznějších situací – od porušení zákona, upřednostnění některých adresátů veřejné správy apod. až po jednání úředníka jako soukromé osoby, které může mít dopad na důvěryhodnost jeho zaměstnavatele.

zdržet se jednání, které by mohlo vést ke střetu veřejného zájmu se zájmy osobními, zejména nezneužívat informací nabytých v souvislosti s výkonem zaměstnání ve prospěch vlastní nebo někoho jiného

Klasická úprava střetu zájmů, který se stále více dostává i u nás do popředí.

v souvislosti s výkonem zaměstnání nepřijímat dary nebo jiné výhody, s výjimkou darů nebo výhod poskytovaných územním samosprávným celkem, u něhož je zaměstnán, nebo na základě právních předpisů a kolektivních smluv

Jde o přísnější zakotvení režimu „úplatků“. Úplatkářství je trestným činem, ale za podmínek daných trestním zákonem. Zde je zákaz přijímání darů a jiných výhod vztaženo na jakýkoli výkon práce úředníka, tj. de facto v každé situaci. V případě, že zaměstnavatel zjistí přijetí daru či jiné výhody, bude patrně záležet na konkrétní situaci, jak s touto okolností naloží. Jiný postoj bude patrně volit v případě, že přistihne úředníka přijímajícího peníze, což by měl oznámit policii, jinak bude hodnotit přijetí květin jako projev spokojenosti občana s prací úřednice. Vždy bude záležet na okolnostech.

v rozsahu stanoveném zvláštními právními předpisy zachovávat mlčenlivost o skutečnostech, které se dozvěděl při výkonu zaměstnání a v souvislosti s ním; to neplatí, pokud byl povinnosti mlčenlivosti zproštěn; povinnosti zachovávat mlčenlivost může úředníka zprostit vedoucí úřadu, jím pověřený vedoucí úředník nebo příslušný správní úřad podle zvláštních právních předpisů, nestanoví-li zvláštní právní předpis jinak

Povinnost mlčenlivosti je opět jedním z pilířů veřejné správy a zachování důvěry jejich adresátů.

poskytovat informace o činnosti územního samosprávného celku podle zvláštních právních předpisů v rozsahu, v jakém to vyplývá z jeho pracovního zařazení

Opak mlčenlivosti. Ve veřejné správě platí zásada, že to, co není výslovně označeno jako důvěrné či přímo tajné, je veřejné. Základním právním předpisem v této oblasti je zákon o svobodném přístupu k informacím.[6] Zde by naopak úředník porušil povinnost tím, že informaci neposkytne.

při ústním nebo písemném jednání s fyzickými nebo právnickými osobami sdělit své jméno, příjmení, úřad, ve kterém je zařazen k výkonu práce, zařazení v útvaru úřadu; územní samosprávný celek v organizačním řádu může stanovit, pro které funkce a činnosti lze nahradit toto označení uvedením identifikačního čísla úředníka

Zde je stanoven určitý standard jednání úředníka. Diskuze v praxi bývají ohledně telefonického kontaktu, který je obecně na velmi nízké úrovni, čehož si povšimla už i média. Základem je, aby občan vždy věděl, s kým jedná, event. kam se dovolal – jméno nebo pracoviště (nebo obojí), u zásadnějších jednání se stává běžnou vizitka.

m) oznámit územnímu samosprávnému celku, že nastaly skutečnosti, které odůvodňují převedení na jinou práci nebo odvolání z funkce

Iniciativa je zde dávána za povinnost úředníkovi, nikoli zaměstnavateli.

Úředník je dále povinen (§16, odst.2)

a) pracovat svědomitě a řádně podle svých sil, znalostí a schopností

b) plně využívat pracovní doby a pracovních prostředků k vykonávání svěřených prací, plnit kvalitně, hospodárně a včas pracovní úkoly

c) řádně hospodařit s prostředky svěřenými mu územním samosprávným celkem a střežit a ochraňovat jeho majetek před poškozením, ztrátou, zničením a zneužitím a nejednat v rozporu s oprávněnými zájmy územního samosprávného celku,

d) zachovávat pravidla slušnosti při úředním jednání a vůči ostatním zaměstnancům působícím ve veřejné správě.

Jedná se o soubor ustanovení majících za cíl stanovit standardní úrovně vztahů vůči zaměstnavateli, kolegům i navenek.

Je nutné si uvědomit, že porušení kteréhokoli z ustanovení je porušením tohoto zákona a může dát příčinu třeba i k výpovědi. Není tedy pravdou, co se o zákoně o úřednících územních samosprávných celků traduje – totiž že v podstatě s ohledem na něj nelze úředníka nějak jednoduše propustit. Opak je pravdou. Zákon chrání úředníka, který jeho nároky plní beze zbytku. Vůči ostatním naopak zavádí vyšší přísnost a otevírá další možnosti zaměstnavateli určitá jednání postihovat jako porušení pracovních povinností.

ZÁVĚR

Uvedený příspěvek má sloužit jedinému cíli – připomenout, že obecní právo prochází neustálým vývojem, že je nutné znát komplex právních norem včetně jejich změn, a abychom mohli poskytovat dobře služby obcím a městům, event. abychom mohli účinně zastupovat proti obcím a městům, musíme tato pravidla včetně interdisciplinárních vztahů dokonale znát.

advokátka

[1] Moderní obec, ročník 2003

[2] § 39, odst. 1 zák.128/2000 Sb. v platném znění

[3] Zákon o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, zákon č. 312/2002 Sb.

[4] Usnesení o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku ČR – 2/93 Sb.

[5] Soudní řád správní – 150/2002 Sb.

[6] Zákon číslo 106/1999 Sb. v platném znění