Starosta jako zástupce obce – zásadní novinky
Jako advokáti se poměrně často setkáváme s obcí jako subjektem právních vztahů. Buď zastupujeme přímo obec či město, nebo stojíme naopak proti obci či městu na straně jiného klienta. Pro tyto zastupované vztahy je zcela nezbytné znát to základní – s kým vlastně můžeme na radnici závazně jednat, proti komu směřovat případnou žalobu, na čem ji postavit, koho a jak uvést na smlouvu apod. Vzhledem k tomu, že na konci minulého roku vstoupil v účinnost nový zákon o obcích, který v této oblasti přinesl řadu změn, a v dubnu tohoto roku spatřil světlo světa jeden významný nález Ústavního soudu, považuji za vhodné tuto oblast připomenout i na stránkách Bulletinu advokacie.
Několik užitečných připomenutí a jeden důležitý nález Ústavního soudu
1. Je starosta statutárním zástupcem obce?
Tuto otázku jsem si pokládala ve svých článcích řadu let a sama si odpovídala – není. Vycházela jsem přibližně z těchto základních úvah:
Obecně lze říci, že statutární zástupce je ten, kdo je oprávněn činit za určitý subjekt závazně právní úkony, aniž k tomu potřebuje další speciální zmocnění – zmocněním statutárního zástupce (mimo akt ustavení do funkce) je většinou samotná dikce zákona. Statutárním zástupcem je například jednatel společnosti s ručením omezeným, který rozhoduje a činí právní úkony v rozsahu stanoveném obchodním zákoníkem, popř. společenskou smlouvou či zakladatelskou listinou společnosti. Podobné pravomoci starosta obce však nikdy neměl, ačkoli mu byly přisuzovány.
Nový zákon o obcích však konečně pochybnosti a mylné výklady odstranil.
Pokud jde o funkci starosty, zákon v § 103, odst.1, věta první, říká doslova:
“Starosta zastupuje obec navenek.”
Zákon tedy neříká, že starosta je statutární zástupce obce. Neříkal to dokonce ani ve starém zákoně číslo 367/1990 Sb. – tam byla v této části věta zcela stejná. Přesto se v prvních letech znovuobnovení samosprávy toto znění jaksi automaticky vykládalo v tom smyslu, že starosta je statutárním zástupcem, a až po podrobnějších právních analýzách a po prvních zkušenostech praxe se od tvrzení, že starosta je statutárním zástupcem, začalo pomalu ustupovat. Oč více se od této výkladové praxe začaly odklánět odborné kruhy, o to usilovněji lpěli na pozici statutárních zástupců někteří starostové, a mnohdy se podle toho i chovali. Často podepisovali smlouvy, aniž o těchto smlouvách věděly příslušné orgány obce, často obec k něčemu zavázali, aniž to kdo tušil. Bylo proto více než jisté, že nový zákon musí tuto okolnost ve své úpravě zohlednit.
2. Jedna velmi důležitá věta v novém zákoně
Této nechvalně proslulé praxi chování některých starostů, kteří si osobovali právo “být sami obcí” učinil nový zákon 128/2000 Sb. o obcích, skutečně definitivně konec, když pokračuje v § 103, odst.1 druhou větou takto:
Úkony, které vyžadují schválení zastupitelstva obce, popřípadě rady obce, může starosta provést jen po jejich předchozím schválení, jinak jsou tyto právní úkony od počátku neplatné.
Tato jedna věta v zákoně znamená více důsledků v praxi. Připomeňme ty základní:
- zákon tím říká, že pokud má nějakou věc schvalovat rada obce nebo zastupitelstvo obce, nemůže starosta nikdy učinit právní úkon za tento orgán obce
- pokud tak přesto učiní, tento jeho právní úkon je neplatný, tzn. obec nezavazuje, ale ani neopravňuje vůbec k ničemu
- odstraňuje tzv. dobrou víru těch, kteří takto protiprávně např. se starostou uzavřou smlouvu, tj. nemohou se dovolávat “my jsme nevěděli, že to musí někdo schválit”, nebo “my jsme mysleli, že vše bylo řádně schváleno” apod. Mají prostě smůlu – neschválil-li starostův právní úkon příslušný orgán obce, mají v rukou nepotřebný cár papíru.
- nesporný je protikorupční efekt – nikomu se již nevyplatí starostu “motivovat” k podpisu nějaké smlouvy bez souhlasu příslušného orgánu obce, protože i v případě tohoto podpisu je tento podpis k ničemu pro neplatnost tohoto úkonu.
Jediným problémem výkladu bude otázka případného zpětného schvalování příslušným orgánem. Bylo by však proti účelu ustanovení tohoto zákona, aby se dal zpětným schválením zhojit tak závažný jev, jako realizace právního úkonu bez souhlasu orgánu obce, který má věc ve své pravomoci. Podle mého názoru zpětným schválením nepřestává být původní právní úkon neplatným – aby se stal bezvadný, musel by být po schválení realizován znovu, což ale nebývá vždy možné. Každý jiný přístup by však smysl tohoto paragrafu negoval. Navíc v trestněprávní odpovědnosti je zpětné schvalování vůbec nepřípustné.
3. Důležitá formální náležitost smluv uzavíraných obcí od účinnosti nového zákona
Mechanismus kontroly toho, zda příslušný orgán schválil ten který úkon, je dán v ustanovení § 41 nového zákona o obcích. Ten upravujedoložky osvědčující právní úkon. Doslovné znění § 41 je toto:
Podmiňuje-li zákon platnost právního úkonu obce předchozím zveřejněním, schválením nebo souhlasem, opatří se listina osvědčující tento právní úkon doložkou, jíž bude potvrzeno, že tyto podmínky jsou splněny.
Doložka má hned několik významů, z nichž ve vztahu k funkci starosty uveďme ty hlavní:
a) Dává právní jistotu adresátovi právního úkonu (nejčastěji druhé smluvní straně), že vše proběhlo zákonným způsobem, a on nemusí mít o platnosti právního úkonu pochybnosti.
b) Kdyby přesto, že zákonné podmínky splněny nebyly a starosta podobnou doložku podepsal, jde pak o velmi jasný důkaz v rovině trestněprávní (skutková podstata úmyslného zneužití pravomoci veřejného činitele).
4. Jeden významný ústavní nález z dubna 2001
Přesto, že rozšířenou úpravu § 103 nového zákona lze (v přímé spojitosti s § 41) jen vítat, bylo mylné se domnívat, že předchozí právní úprava, obsažena v zákoně číslo 367/1990 Sb., a samozřejmě též v Ústavě ČR, neumožňovala dojít ke stejným závěrům – například k tomu, že právní úkon vykonaný a podepsaný pouze starostou je absolutně neplatný. Tyto názory se objevovaly na stránkách odborného tisku v posledních letech minimálně v mých článcích – dlužno však dodat, že tyto názory byly většinou odmítány.
Odmítali je starostové, kteří se cítili být stále statutárními zástupci obce, tuto teorii o starostech jako statutárních zástupcích (event. o dobré víře druhé smluvní strany) přejalo trvale i řada odborníků z oblasti teorie práva, a co bylo pro praxi nejpodstatnější, princip chápání starostu jako statutárního zástupce, jehož podpis za každých okolností obec zavazuje, aplikovaly české soudy.
Ale tak jako dohady o platnosti či neplatnosti protiprávního úkonu starosty obce vyřešil pro dobu od listopadu roku 2000 jednou větou nový zákon o obcích (viz § 103, odst.1, druhá věta),tak spor o postavení starosty v době platnosti zákona č. 367/1990 Sb. ukončil definitivně jeden ústavní nález z dubna roku 2001.
Tento ústavní nález se vyjádřil k postavení starosty obce v době platnosti zákona číslo 367/1990 Sb. (tedy období do listopadu roku 2000) natolik jasně, že stojí za to jeho závěry ocitovat v plném znění. To proto, že se vede řada aktuálních sporů u českých soudů, které stojí právě na tom, zdali je právní úkon obce platný či nikoliv.
Připomeňme problém, který byl ústavním nálezem řešen – bývalý starosta obce Dolní Bečva podepsal bez souhlasu zastupitelstva obce ručení za více jak 100 milionů Kč (jako směnečný rukojmí). Dlužníci nespláceli, a proto věřitelé začali vymáhat plnění po ručiteli, tedy po obci. Až tehdy se o existenci ručení členové zastupitelstva dozvěděli. Vůči obci byl vydán platební rozkaz, obec proti němu podala odpor. Krajský soud v Ostravě rozhodl po jednání v neprospěch obce z tím závěrem, že podpis starosty zavazuje obec v každém případě. Obec se proti rozsudku odvolala. Vrchní soud v Olomouci odvolání zamítl, a argument, že starosta neměl souhlas zastupitelstva, nepovažoval za důležitý. Opět přijal výklad, že podpis starosty obec zavazuje, protože starosta obec podle zákona o obcích zastupuje. Obec, protože neměla co ztratit, se rozhodla podat ústavní stížnost.
Z obsahu podané ústavní stížnosti, která má několik stran, cituji to stěžejní:
“Stěžovatel (Obec Dolní Bečva – pozn.autorky) se domnívá, že došlo k porušeníČl. 101, odst. 1 a odst. 4 Hlavy sedmé Ústavy České republiky, které stanoví, že obec je samostatně spravovánazastupitelstvem, a že stát může zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem, a dále že nebyl naplněnčlánek 11 Listiny základních práv a svobod, který mimo jiné zakotvuje právo každého vlastnit majetek, a uvádí, že vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a ochranu. Listina základních práv a svobod je součástí našeho ústavního pořádku.”
“Obec statutární orgán jako právnická osoba veřejného práva nemá, má jen osobu, která zastupuje obec navenek – starostu – který není oprávněn rozhodovat ve vnějších právních vztazích a podepsat smluvní závazek za obec může až poté, co k tomu dostal zmocnění některým z orgánů obce.”
“K platnosti právního úkonu je vyžadováno mimo jiné nepochybnost v otázce projevu vůle. Projev vůle v případě obce Dolní Bečva zcela chybí. Obec Dolní Bečva nikdy neprojevila vůli stát se směnečným rukojmím, a schází tedy jedna z podstatných náležitostí uzavření jakéhokoli právního vztahu. Obec tedy nemůže být vázána projevem své vůle, když tuto vůli nikdy neprojevila.”
“Projevem vůle za obec je nutno chápat pouze rozhodnutí obecního zastupitelstva, event. rozhodnutí obecní rady, jak to předpokládá zákon o obcích číslo 367/1990 Sb. v platném znění. Podpis starosty není projevem vůle obce Dolní Bečva, ale pouze podpisem zástupce obce Dolní Bečva, který jednal bez příslušného zmocnění.”
“Starosta sám o sobě není oprávněn disponovat s právy, která zákon svěřuje jiným orgánům obce. To by bylo popřením ústavního práva obcí na samosprávu, a rozhodnutí soudu, která chrání toto porušení zákona v neprospěch poškozeného, není ústavním pořádkem garantovanou ochranou vlastnického práva. Rozhodnutí soudu napadená touto ústavní stížností jsou ve své podstatě schválením protiprávního jednání bývalého starosty obce.”
Na základě podané ústavní stížnosti Ústavní soud zrušil všechny rozsudky vydané vůči obci Dolní Bečva, tzn. ústavní stížnosti v plném rozsahu vyhověl.
Z nálezu Ústavního soudu ČR číslo ÚS 576/2000 ze dne 12. Dubna 2001 – závěrečné odůvodnění:
“Podstatou ústavní stížnosti je především otázka, zda je v souladu s principy územní samosprávy, zakotvenými v článku 101 Ústavy, právní názor obecných soudů, aplikovaný v napadených rozhodnutích, podle něhož obec zavazuje jakýkoliv právní úkon starosty obce, tedy i takový, který byl učiněn bez předcházejícího rozhodnutí obecního zastupitelstva ve věcech, kdy takové rozhodnutí je nezbytné ze zákona. V dané věci konkrétně pak, zda bylo či nebylo důležité zkoumat, zda úkony starosty skutečně vyjadřovaly relevantně projevenou vůli obce.
Právní názor obecných soudu lze sice označit za formálně logický, jeho nedostatkem je však skutečnost, že s ohledem na soukromoprávní charakter věci (sporu) odmítá vzít za relevantní skutečnost, že obec jako veřejnoprávní korporace má svůj fundament v právu veřejném. Veřejné právo stanovuje vnitřní strukturu této korporace, působnost jeho orgánů a v neposlední řadě i tvorbu právně relevantní vůle této korporace. Teprve v okamžiku takového nahlížení se nabízí otázka, zda obstojí, aby na územní samosprávné společenství občanů, kterým je obec v prvé řadě, bylo nahlíženo stejně, jako na obchodní či jinou společnost. Ústavní soud je přesvědčen, že takový nerozlišující náhled je nejen nesprávný, ale i neústavní.”
“Působnost obecního zastupitelstva upravoval dnes již zrušený zákon o obcích č. 367/190 Sb. zejména v ustanovení § 36 a 36a, postavení starosty pak v §§ 52-55. Je pravdou, že v něm nebylo přítomno obdobně pregnantní ustanovení, jakým je dnešní § 103, odst.1 zákona číslo 128/200 Sb. o obcích, které právní úkony starosty vyžadující schválení zastupitelstvem obce, provedené bez takového schválení, výslovně označuje od počátku neplatné. Ústavní soud je však přesvědčen, že tato zásada byla přítomna i v právní úpravě dřívější a vyplývala přímo z již zmíněného článku 101 Ústavy. Starosta obce podle dřívější ani současné právní úpravy nemohl a nemůže vytvářet sám vůli obce, ale pouze mohl a může tuto vůli navenek sdělovat a projevovat.Jakkoli tedy obecné právní vědomí přisuzuje starostovi obce rozsáhlá oprávnění, opak byl a je skutečností. Starosta obce tedy nemohl platně učinit úkon závažným způsobem ohrožující majetek obce bez platného rozhodnutí obecního zastupitelstva, případně rady obce.”
“Absence takového rozhodnutí zakládá absolutní neplatnost úkonu starosty. Ústavní soud v této souvislosti pouze připomíná, že obdobná byla i judikatura prvorepublikového Nejvyššího správního soudu, která za vůli obce pokládala, nebyl-li prokázán opak, to, co bylo vyjádřeno v usnesení příslušného orgánu obce.”
“Na základě výše uvedených skutečností proto Ústavnímu soudu nezbylo než návrhu zcela vyhovět a napadená rozhodnutí zrušit pro rozpor s čl. 101, odst. 1 a 4 Ústavy a ve svých důsledcích též s čl. 11 odst.1 Listiny.”
Po přečtení hlavních vět odůvodnění je očividné, že tento nález je pro polistopadové obecní právo zlomovým. To proto, že “ošetřuje” dobu před účinností nového zákona o obcích, tedy období platnosti zákona číslo 367/1990 Sb. a říká jasně – “ač to ve starém zákoně nebylo uvedeno výslovně, ani tehdy starosta sám nemohl za obec činit žádné úkony. A pokud tak činil, jsou tyto úkony neplatné.”
A tato ve své podstatě jednoduchá úvaha je hlavním principem právní úpravy, hovoříme-li o postavení starosty v obci.
5. Kolegiální shrnutí
V případě, že jako advokáti zastupujeme obec nebo sedíme na druhé straně stolu, je nutné si všimnout těchto dvou základních věcí:
- Zdali byl právní úkon obce schválen k tomu příslušným orgánem (tj. podívat se do znění zákona 128/2000 Sb.) – hrozí absolutní neplatnost, pokud tomu tak není
- Zdali o tomto schválení obsahuje právní úkon, např. smlouva, příslušnou doložku podle § 41 stejného zákona – novinka zavedená zákonem 128/2000 Sb.
Blíže jsem ke všem otázkám publikovala v odborném tisku (viz Právní rádce, ročník 2001 a Moderní obec, ročník 2001) včetně vzorů doložek a kompletním výčtu oprávnění starosty obce.
© Mgr. Jana Hamplová
advokátka