Územní samospráva v obcích a městech je jedno velké dobrodružství

Doba, kdy pojem územní samospráva obcí a měst byl v českém právu pojmem nudným, je nenávratně pryč. V obcích a městech se točí velké peníze, uzavírají složité smlouvy, vedou ostré soudní spory a čas od času končí některý ze starostů před soudem pro nejrůznější trestnou činnost. Když k tomu připočteme zvláštní postavení obcí a měst v českém právu, přímý vliv politiky na jejich správu a někdy velmi diskutabilní zásahy státu do záležitostí navýsost samosprávných, musíme dojít k závěru obsaženému v titulku tohoto článku – územní samospráva v obcích a městech je jedno velké dobrodružství.

Znovuobnovení samosprávy po listopadu 1989

Nevyhneme se krátké faktografii. Územní samospráva byla, pokud jde o obce a města, znovuobnovena zákonem 367/1990 Sb. o obcích (obecní zřízení), kdy samospráva nahradila do té doby jednotnou soustavu národních výborů. Lidé nějaké výrazné změny nepostřehli, ale z hlediska právního šlo o změnu revoluční. Obce (takto se v zákoně nazývají obecně jak obce, tak města) získaly vlastní majetek a právní subjektivitu, tedy přestaly být „státem“, a staly se jednotkami územní samosprávy. Jako takové s majetkem samy hospodaří, disponují s ním, v právních vztazích vystupují vlastním jménem a na vlastní riziko, zkrátka chovají se jako každý jiný subjekt práva. Formálním vyjádřením bylo hned od počátku to, že v záhlavní smluv se nesmělo psát „Obecní úřad“, ale jednoduše „Obec“. Opravdu však je obec stejná jako kterákoli jiná právnická osoba? Dnes již můžeme říct, že v žádném případě, ale toto konstatování stálo řadu lidí velké úsilí.

Divoká devadesátá léta

Mnoho let trvalo, než soudní judikatura vnesla trochu světla do zmatků, které vládly kolem postavení obcí v právních vztazích. V devadesátých letech se s obcí začalo zacházet jako s každou jinou právnickou osobou, starosta byl považován a označován za statutárního zástupce, který může za obec všechno, a pravomoci orgánů obce byly vším jen ne jasně vymezeným teritoriem každého z nich. Zákon o obcích nebral dokonce nikdo až tak vážně. Dlužno dodat, že volené orgány obce i starostové stojící v jejich čele byli hozeni do rozbouřených polistopadových vod, aniž by je někdo poučil o tom, že se mohou namočit či utopit, a že v řadě právních úkonů by bylo třeba většího rozmyslu. Světlo světa tak následně spatřila řada více či méně mediálních kauz, většinou velmi dramatických, jejichž kořeny sahají právě do devadesátých let. V té době starostové podepisovali kde co kde komu, a tak postupně vyplavaly na povrch zástavy, ručení či směnky, kterými obce poskytovaly garance různým podnikatelům či samy se neúměrně zadlužovaly, aby se později, když je tato minulost dostihla, dostávaly do neřešitelných situací. Obce měly náhle platit, neměly z čeho, anebo by platba znamenala definitivní ekonomické zdecimování obce na celé příští generace, a až v tuto chvíli jim docházelo, že situace je více než vážná.

Starosta není statutární zástupce obce

Nová vedení obcí se však namísto placení (a občas ze zoufalství) pustila do zdánlivě prohraných soudních sporů. Snažila se prosadit například právní názor, že pokud starosta něco sám podepsal bez schválení orgány obce, je to neplatné a obec plnit nemusí, nebo že pokud proběhl prodej obecního majetku v rozporu se zákonem, není tento prodej rovněž platný, a podobně. Zkrátka byla zde letitá snaha prosadit logický, ale v té době velmi odvážný názor, že pokud došlo k rozporu se zákonem, zákon o obcích nevyjímaje, nemůže být právní úkon platný. Obecné soudy však tehdy přejímaly obecně rozšířený názor v tom smyslu, že starosta je statutárním zástupcem obce, a proto jeho podpis obec zavazuje, ať se jí to líbí nebo ne, a ať o tom věděla nebo ne, a nepřišlo jim ani divné, že podobnou charakteristiku funkce starosty v zákoně nenajdou. Až Ústavní soud svými ústavními nálezy, z nichž jeden z prvních byl vynesen v roce 2000, tuto výkladovou pomýlenost prolomil jednou provždy, když řekl jasně, že obec má základ v právu veřejném, a že bez schválení příslušnými orgány obce nemůže starosta platně podepsat žádný právní úkon obce. Tedy po více jak deseti letech Ústavní soud řekl (jinými slovy), že zákon o obcích je nutno brát vážně, že mu nelze podsouvat něco, co v něm není, a naopak že nelze ignorovat to, co jasně upravuje. V některých dalších nálezech pak tuto základní tezi ještě více specifikoval. Vedené kauzy, obce ve vážných problémech a průlomová soudní judikatura jistě přispěly k tomu, že po řadě dílčích novel (stále směrem k větší přísnosti) byl přijat zcela nový zákon č. 128/2000 Sb. o obcích (obecní zřízení), který reagoval na desetileté zkušenosti a řadu věcí upravil jinak a podrobněji.

Porušení zákona se nevyplácí

Pokud si tedy ještě dnes někdo myslí, že je důležité mít na smluvním dokumentu především podpis starosty obce, velmi se mýlí. S trochou nadsázky je možné říct, že podpis starosty je jen takovou tečkou za často složitým procesem schvalování. A kdyby někdo nabyl dojmu, že když sám je v dobré víře, a proto je mu to celé jedno, opět na to může tvrdě doplatit. Zákon o obcích totiž postihuje právní úkon obce, který nebyl řádně schválen k tomu příslušným orgánem obce nebo neproběhl řádným schvalovacím procesem podle zákona, tvrdou sankcí absolutní neplatnosti. To je neplatnost, o níž se „nediskutuje“, kterou soud prostě vysloví. Pro smluvního partnera obce, který si tyto věci neohlídá, to může mít velmi vážné následky. Neplatné mohou být směnečná rukojemství obce, zástavní smlouvy, kupní smlouvy i smlouvy o dílo, zkrátka vše, co neproběhlo nejen dle obecných právních předpisů, ale též dle zákona o obcích. A tento zákon zná, kupodivu, málokdo.

Zákon o obcích by si měl přečíst každý

To proto, že každý, až na bezdomovce, žijeme v nějaké obci. Měli bychom proto znát svá základní práva občana obce i to, jak obec funguje. Proč? Abychom poznali, když nefunguje, a abychom se uměli bránit, když někdo naše práva nerespektuje. A není to vůbec od věci. To vám potvrdí každý, kdo se z nějakého důvodu dostal se svou obcí do křížku, anebo zjistil, že mu jeho obec komplikuje život. Velké rozčarování může také přinést zjištění, že obec, v niž žijete, je náhle bez majetku, předlužená či smluvně vázaná tak nevýhodně, že na to doplácí každým dnem. Pak bývá často pozdě na protesty.

Text zákona musí určovat presumpce viny

Přes výrazná vylepšení legislativy od roku 1990 dodnes není ale podle mého názoru vyřešen ten základní problém. Jsem-li tázána na přednáškách, jaký účel by měl mít především zákon o obcích, s trochou nadsázky říkám, že by měl chránit obec před svými vlastními zastupiteli. Je to trochu nespravedlivé vůči poctivým členům zastupitelstev, ale text zákona bohužel musí být nastaven na ty „gaunery“. Těm slušným by to vadit nemělo, protože chtějí být slušní, a těm „gaunerům“ by měl zákon bránit vytvářet si z obcí a měst svá malá česká Palerma. Tedy ten základní problém spočívá v tom, že nemáme dodnes mechanismus, jak zabránit legálnímu vytunelování, předlužení obce a výprodeji obce, a že v řadě věcí je zákon nelogický a „škodlivý“. A pokud už zákon něco z toho upravuje, není až na obrovské výjimky cesty, jak dosáhnout jeho dodržování. Proto hovořím o tom, že text zákona musí vycházet, byť nespravedlivě vůči těm slušným, z presumpce viny – tedy měl by předpokládat, že zastupitelé slušní spíše nebudou.

Co všechno si dnes mohou zastupitelé dovolit?

Sejde-li se v zastupitelstvu většina zastupitelů „schopná všeho“, může beztrestně a s úsměvem na rtech

obsadit všechny funkce včetně kontrolních
odhlasovat, že „nepohodlný“ kolega je ve střetu zájmů, i když není
odhlasovat, že „pohodlný“ kolega ve střetu zájmu není, i když je
rozprodat všechen majetek obce v jednom volebním období
zadlužit obec za desítky let dopředu
převést majetek obce do obchodních společností a dostat ho tak mimo kontrolu obce
rozprodat majetek obce sobě navzájem nebo příbuzným
rozprodat majetek obce pod cenou na základě nějakého odůvodnění
odpustit dluhy „pohodlným“ a trvat na úhradě od „nepohodlných“
obsazovat vždy všechny výběrové komise
uzavřít jakoukoli, i vysoce nevýhodnou, smlouvu pro obec

atd. Dodrží-li zákonem stanovené formální postupy, každý z těchto kroků je tzv. legální. Občan má minimum možností, jediným efektivním je místní referendum, které je však vysoce nereálné úspěšně zorganizovat k bažné jednotlivé věci.

Občan jako žalobce?

Řešení přitom existuje. Pokud by zákon připustil aktivní legitimaci občana obce k tomu zažalovat tyto transakce, které jsou často nejen v rozporu se zákonem o obcích, ale také s dobrými mravy, u nezávislého soudu, a žádat vyslovení jejich neplatnosti, jednalo by se o nejvíce efektivní nástroj proti malým i velkým obecním „lumpárnám“. Důvodů, proč by to měl zákon připustit, je více. Především nehovoříme akademicky a tyto věci se opravdu v obcích dějí. Prozatím více méně beztrestně. Ztěží si lze současně představit jiný více dotčený subjekt než je občan obce. Ten na podobné kroky nejvíce doplácí.

Argument proti zneužívání tohoto výjimečného nástroje obrany je též jednoduchý – soud stojí peníze a žádný by proto nepodával žaloby jak na běžícím pásu nebo jen tak z plezíru, ale pouze když by měl opravdu vážný důvod. Preventivní charakter existence takové možnosti by měl velmi silný efekt při rozhodování orgánů obce.

Pro úplnost patří dodat, že v řadě podobných žalob již zaznamenáváme v soudní praxi jisté průlomové úspěchy, kdy soud připustil jako žalobce občana, který nebyl účastníkem smlouvy s obcí, ve věci neplatnosti prodeje nemovitosti či určení, zda nemovitost je či není majetkem obce. Nejednalo by se tedy o přílišné novum, pouze o precizní zakotvení této možnosti do právního řádu v obecné rovině.

Po zdokonalení právní úpravy samosprávy „volá“ i přísná soudní praxe

To, že se ještě budeme muset nad textem zákona o obcích hodně vážně zamyslet, předjímají i aktuální nároky soudů na preciznost právních úkonů obce. Jedno z odvolacích rozhodnutí Vrchního soudu v Olomouc v ještě nepravomocné věci říká, že pro platnost rozhodnutí zastupitelstva je nutné nejen to, že rozhodl správný orgán obce, ale také to, zda bylo zastupitelstvo obce řádně svoláno a zda bylo veřejné, tedy zda proběhlo podle zákona. Zdánlivě standardní požadavek si už vyžádal více soudních stání, když opět z nepochopitelného důvodu soud prvního stupně nepovažoval pravidla jednání zastupitelstva obce za tak podstatná jako například by chápal pravidla jednání obchodní společnosti podle obchodního zákoníku. To přesto, že zákonnost úpravy těchto pravidel je kvalitativně shodná.

Svobodný přístup k informacím

Přístup k informacím je alfou a omegou uplatňování práv občana vůči obci a městu. Přístup k informacím je zaručen naším ústavním pořádkem, konkrétní provedení pak zakotvuje zákon č. 106/1999 Sb. o svobodném přístupu k informacím. Obecně platí, že máme nárok na všechny existující informace mimo těch, které zákon výslovně z poskytnutí vylučuje.

Obce a města se sice občas snaží znepříjemnit žadateli získání informace, ale je to marný boj. Pokud informaci nedá obec či město dobrovolně, přikáže mu to soud. Co můžeme tedy například žádat? Kopie zápisů rady i zastupitelstva, kopie smluv a obdobných písemností atd.

Pokud jsou se získáním informací problémy, je nutné dát pozor hlavně na lhůty, a včas použít soudního donucení.

Příklady z praxe

Ve městě S prodala většina v zastupitelstvu pozemky na supermarket prostředníkovi, ten obratem ruky prodal přímo obchodnímu řetězci a za několik dnů tak vydělal 3,9 mil. Kč. Došlo k tomu přes protesty části zastupitelů. Odpovědnost nebyla vyvozena.

Ve městě T prodala většina v zastupitelstvu technický areál v hodnotě 18 mil. za 5 milionů Kč. Opoziční zastupitelé i občané byli bezmocní.

V obci U podepsal starosta sám směnečné rukojemství řádově 120 mil Kč. Obec po mnoha letech dosáhla u Ústavního soudu verdiktu, že tento právní úkon je absolutně neplatný, a proto byly rozsudky odsuzující obec k plnění zrušeny.

V obci V podepsal starosta obce po schválení neveřejným setkání zastupitelů směnku v hodnotě 32 mil jako ručení soukromé obchodní společnosti. Starosta stíhán nebyl, ale soudní jednání o neplatnost ručení stále probíhá.

V obci X. si sedm radních vzájemně prodalo za výhodných podmínek rybníky. Ten, kterému se zrovna prodávalo, se demonstrativně zdržoval hlasování pro střet zájmů, nicméně napříč si zastupitelé vše schválili.

Ve městě Y došlo opakovaně k výhodnému prodeji nemovitostí příbuzným starosty a dalším zastupitelům. Snaha zabránit referendem dalším prodejům skončila pokusem uplatit organizátorky referenda. Starosta byl odsouzen pro trestný čin úplatkářství.

Ve městě Z podepsal starosta města přistoupení města k dluhu bez schválení zastupitelstvem, a to ve výši cca 300 mil. Kč. Podvedl tak leasingovou společnost, která se následně připojila k trestnímu oznámení opozičních zastupitelů. Starosta byl odsouzen za trestný čin zneužití pravomoci veřejného činitele.

Dvě roviny tématu na závěr

Téma územní samosprávy obcí a měst otevřené v tomto článku má dvě roviny. První rovina je varovná – je nutné řadu věcí vědět a znát, než vstupujeme s obcí či městem do smluvního kontaktu. Nemusí jít přitom o nějaké zásadní vztahy, ale třeba o klasickou koupi bytu, pozemku či jiné nemovitosti. Je nutné ověřit, zda vše proběhlo tak, jak zákon o obcích vyžaduje, a smluvní dokument by to měl odrážet ve svém textu. Zákon o obcích totiž mimo jiné požaduje, aby byl právní úkon označen doložkou o tom, kdo a kdy jej schválil.

Druhá rovina se týká obecnějšího problému, kterým je současná nemožnost aktivní obrany občanů před neuváženými, nehospodárnými či někdy i protiprávními kroky orgánů obce. Zastávám názor, že možnosti občana by měly být rozšířeny, že by měl být každý občan obce aktivně legitimován podat žalobu k nezávislému soudu na prozkoumání konkrétního smluvního vztahu, a že text zákona o obcích by měl být nastaven výrazně na zastupitele nepoctivé. Ti druzí tuto přísnost jistě pochopí.

advokátka