Majetkoprávní jednání obcí a měst v judikatuře soudů – XI.
V roce 2000 byl nový zákon o obcích nepochybně směrem k lepšímu. Dnes bychom však mohli říct o aktuálně platném zákonu z roku 2000, jež byl už více jak 50 x novelizován, že je opět již překonán praxí, že je příliš stručný, tedy málo „návodný“. S ohledem na to, že s tímto zákonem mají pracovat zejména právní laikové, zvolení do samosprávných funkcí, je malá „návodnost“ poměrně výrazný nedostatek. V jedenácté části tohoto seriálu proto nabízíme shrnující judikaturní pohled soudů na jednání obcí a měst tak, jak jej lze identifikovat v řadě precedentních rozsudků. Ve dvanácté, závěrečné části, která bude zveřejněna v prosincovém čísle Moderní obce, si pak budete moci přečíst o aktuálních otázkách, které samospráva v souvislosti s majetkoprávním jednáním obcí a měst aktuálně řeší, a které na rozuzlení teprve čekají; to vše včetně úvah autorky, jak by řešeny být měly. A jaké že vyplývá majetkoprávní desatero z rozhodnutí soudů?
1. Starosta zastupuje obec navenek, vůli obce však nevytváří (tu primárně vytváří zastupitelstvo obce nebo rada obce), ale tuto vůli (nejčastěji podpisem příslušné smlouvy) projevuje.
Jinými slovy se zde říká, že starosta není statutárním zástupcem obce, jehož podpis by bez dalšího obec jakkoli zavazoval. Nicméně tento závěr, který byl vysloven v podobných souvislostech v řadě rozsudků, má své výjimky – jsou totiž případy, kdy starosta za obec jedná, vytvoří vůli obce, a nepotřebuje k tomu nikoho dalšího. Je tomu tak ve dvou základních oblastech:
- Starosta „je současně radou obce“ – tedy vykonává její působnost tam, kde se rada nezřizuje (tedy tam, kde zastupitelstvo obce má méně než 15 členů). V této roli „rady obce“ pak rozhoduje sám, pokud věc z vlastní vůle nepředloží zastupitelstvu, aby sám rozhodovat nemusel. To může udělat kdykoli dle své úvahy. Nejčastěji to bývají významnější pronájmy nemovitého majetku, nebo významné smlouvy o dílo. Zde by starosta byl sám proti sobě, kdyby namísto sebe sama nenechal rozhodnout kolektivní orgán.
- Od září roku 2017 došlo k významné změně zákona o obcích v části pravomoci rady obce. Ustanovení § 102, odst. 3 zák.č. 128/2000 Sb. o obcích (obecní zřízení) nově říká, že „Rada obce zabezpečuje rozhodování ostatních záležitostí patřících do samostatné působnosti obce, pokud nejsou vyhrazeny zastupitelstvu obce nebo pokud si je zastupitelstvo obce nevyhradilo; rada obce může tyto pravomoci zcela nebo zčásti svěřit starostovi nebo obecnímu úřadu.“
Je to velká změna, protože před touto novelou zákon výslovně podobné svěření pravomoci naopak přímo zakazoval.
Mezi oběma výjimkami je ten rozdíl, že v případě, že starosta vykonává pravomoc rady obce, nepověřuje žádné jiné pověření (POZN. musí si dát jen pozor, aby nerozhodl ve věcech, které jsou v případě výkonu pravomoci rady starostou svěřeny výjimečně zastupitelstvu – tj. rozhodování ve věcech obce jako jediného společníka obchodní společnosti, vydávání nařízení obce, stanovení rozdělení pravomocí v obecním úřadu, zřizování a zrušování odborů a oddělení obecního úřadu, stanovení celkového počtu zaměstnanců obce v obecním úřadu a v organizačních složkách obce, stanovení pravidel pro přijímání a vyřizování petic a stížností), zatímco v případě svěřené pravomoci mu radou obce musí mít toto zmocnění předem, bez toho rozhodovat nemůže.
2. Rozhodnutí zastupitelstva obce nepředstavuje právní jednání, nýbrž je materiálně právní podmínkou pro vyjádření projevu vůle obce, který se stává perfektním teprve v případě podpisu smlouvy starostou obce.
Zajímavý rozsudek, který by mohl v praxi způsobit problém. Tímto výrokem se de facto říká, že schválení smlouvy zastupitelstva ještě neznamená její uzavření, ale že smlouva se stává perfektní až podpisem starosta – tedy zastupitelstvo rozhodne a vytváří situaci, kdy starosta může za splnění této podmínky za obec jednat a smlouvu podepsat. Judikatura tedy odlišuje
- akt schválení jako podmínku možnosti podepsat platnou smlouvu za obec
- akt jednání obce, které realizuje starosta na základě onoho schválení
Otázky, které mohou vzniknout – a co když starosta smlouvu nepodepíše, protože s ní nesouhlasí? Může ji podepsat za obec někdo jiný? Může, ale musí tím být výslovně pověřen orgánem, který smlouvu schválil – zastupitelstvem nebo radou, podle toho, který orgán rozhoduje o dané věci.
Bylo by možné teoreticky uvažovat i o naplnění trestného činu zneužití pravomoci úřední osoby podle trestního zákona:
Výtah z § 329 trestního zákona
(1) Úřední osoba, která v úmyslu způsobit jinému škodu nebo jinou závažnou újmu anebo opatřit sobě nebo jinému neoprávněný prospěch
…
c) nesplní povinnost vyplývající z její pravomoci.
S tím souvisí i další praktická otázka, která již byla mnohokrát řešena v situaci, kdy obec smlouvu sice schválila příslušným orgánem, ale z důvodů, které nastaly až po tomto schválení (nová informace, protest občanů apod.) se starosta rozhodl smlouvu nepodepsat, a na dalším zasedání orgánů daného orgánu obce navrhnout zrušení schvalovacího usnesení. Může to obec udělat? Může. Mylná je naopak představa smluvních stran v tom smyslu, že „když už jednou byla smlouva schválena, musí být uzavřena, je to povinnost obce“ – tento názor je samozřejmě mylný. Dokonce obec nemusí ani nijak odůvodňovat, proč nebude smlouva podepsána. Je proto dobré si zapamatovat, že do doby podpisu smlouvy může obec se schvalovacím procesem jakkoli disponovat – nemá povinnost danou smlouvu uzavřít ani poté, co došlo k jejímu schválení. Podstatný je akt podpisu.
3. Rozhodnutí obce o majetkoprávním jednání musí být obsaženo v usnesení zastupitelstva obce.
Tímto výrokem je vyjádřeno mnohé. Například to, že nepostačují podkladové materiály, že se zastupitelé „nějak dohodli“, že usnesení má být dostatečně určité, aby rozhodnutí obce z něj bylo vůbec možné dovodit (určitost, jasnost, srozumitelnost a vážnost), tedy to, o čem zastupitelé nebo radní hlasují, nejde odbýt nějakou obecnou formulací typu „Zastupitelé schvalují prodej podle předloženého návrhu“ – zde schází komu, jaký prodej, čeho, specifikace předmětu prodeje, kupní cena atd. Platí, že když si třetí osoba usnesení přečte, musí z něho poznat, o čem se hlasovalo, tedy text usnesení, o kterém se hlasuje, musí být dostatečně určitý a úplný. A co když není?
- Jednak má starosta obce složitou pozici v tom smyslu, že nemá stanoveny meze, co vlastně má a může podepsat
- Jednak by následně uzavřená smlouva na základě podobného odbytého usnesení mohla být prohlášena za neplatnou, protože nelze z ničeho dovodit ani prokázat, že skutečně měla mít dané znění
4. Starosta obce bez příslušného rozhodnutí orgánu obce nemůže učinit platné právní jednání.
V daném výroku je opět vyjádřeno, tentokrát zcela výslovně a jasně, že starosta sám nemůže za obec cokoli platně podepsat, nemá-li k tomu příslušné rozhodnutí orgánu, který má danou pravomoc. Kdyby to udělal, stejně by listina měla nulovou hodnotu, a jemu by navíc hrozilo trestní stíhání za zneužití pravomoci úřední osoby, resp. za pokus o překročení pravomoci úřední osoby, protože pokud nemůže způsobit právní následky, pak je slovo „pokus“ přesnější.
Výtah z § 329 trestního zákona – co je to mj. zneužití pravomoci úřední osoby
(1) Úřední osoba, která v úmyslu způsobit jinému škodu nebo jinou závažnou újmu anebo opatřit sobě nebo jinému neoprávněný prospěch
a) vykonává svou pravomoc způsobem odporujícím jinému právnímu předpisu,
b) překročí svou pravomoc…“.
5. Starosta obce nemůže (ohledně základních náležitostí, popřípadě i dalších náležitostí právního jednání, pokud takovou vůli projevilo zastupitelstvo obce) nijak „dotvářet“ či „pozměňovat“ projevenou vůli zastupitelstva obce.
Judikatura je pak, pokud jde o pravomoc starosty, ještě přísnější. Nejenže nemůže projevovat vůli obce bez schválení věci k tomu příslušným orgánem obce, ale nemůže tuto vůli ani nijak dotvářet, a už vůbec ne pozměňovat. V majetkoprávních jednáních bychom si měli dát pozor zejména například na tyto části smluv:
- Pokud není v usnesení zastupitelstva předkupní právo, a starosta jej do smlouvy doplní, může to být neplatné ujednání
- Pokud není v usnesení zastupitelstva výhrada zpětné koupě, a starosta ji do smlouvy doplní, může to být neplatné ujednání
- Starosta není oprávněn změnit jednorázovou úhradu na splátky
- Starosta není oprávněn uzavřít dodatek s posunem lhůty na dodání díla
- Starosta nemůže doplnit do smlouvy další osobu (zastupitelstvo schválí prodej panu Novákovi, starosta podepíše smlouvu manželům Novákovým = neplatné)… atd.
To nás vede opět k jasnému konstatování, že usnesení orgánů obce musí mít tu obsahovou kvalitu, aby z nich bylo poznat, jaká byla vůle obce v okamžiku hlasování. Ještě složitější je to u prodeje nemovitostí, kde vedle sebe musí korespondovat
- Usnesení o zveřejnění záměru prodat nemovitost obce
- Text zveřejněného záměru prodat nemovitost obce
- Nabídka zájemce
- Usnesení o prodeji kupujícímu
- Obsah kupní smlouvy
V okamžiku, kdyby byl mezi danými texty rozdíl, hrozí nebezpečí zpochybnění smlouvy nebo jejich částí. Proto je nutné nepodceňovat ani jednu z fází prodeje (pronájmu apod.)
6. Právní jednání, které starosta obce učinil, aniž by tím respektoval vůli zastupitelstva obce, je ve smyslu § 41 odst. 2 zákona o obcích č. 218/2000 Sb. od samého počátku absolutně neplatné.
Neplatnost bez předchozího schválení prolíná více judikáty soudů, a je již obecně známa. Patří se proto podotknout dvě věci:
- Nejde jen o schválení samé, ale o obsahovou kvalitu schválení (dobrý a všeobsažný text usnesení)
- Chybu v této oblasti nelze tzv. zhojit – nelze cokoli dodatečně schválit. Pokud je ve schvalovacím procesu chyba, nebo dokonce smlouva nebyla schválena, je neplatná od počátku, a proto dodatečné schválení na tom nemůže nic změnit
Proto je třeba na kvalitu schvalování velmi důsledně dbát.
7. Protože každý právní subjekt má zachovanou možnost ještě před uzavřením příslušného právního jednání s obcí zjistit (ověřit si), zda právní jednání, které za obec činí) má činit její starosta, skutečně odpovídá (je v souladu) s vůlí obce tak, jak je vyjádřena v přijatém usnesení zastupitelstva, nelze po uzavření smlouvy s obcí se dovolávat dobré víry ve správnost právního jednání obce, pokud uzavřená smlouva nekoresponduje (v základních náležitostech právního jednání) s vůlí zastupitelstva obce.
Pokud už je judikatura na obce tak přísná, v tomto rozsudku a tímto pravidlem projevily soudu vůči samosprávě vysokou míru velkorysosti. Ve své podstatě to znamená, že smluvní partner obce se nemůže bránit tím, že neplatnost zavinila obec, protože nepostupovala správně (což obecně ve smluvních vztazích platí, že chyba jde k tíži té strany, která chybovala), tedy nemůže se bránit tím, že jako smluvní partner byl tzv. v dobré víře, a proto smlouva platí. Je to naopak postaveno tak, že smluvní partner obce (kupující, nájemce apod.) si sám mohl ověřit, zda věc schvaloval správný orgán, zda byl záměr obce řádně zveřejněn, a proto se dobré víry nemůže dovolávat.
Soudy tedy stanoví povinnost „hlídat“ si splnění zákona nejen vůči obci, ale stejný požadavek klade na smluvního partnera obce – „ohlídej si, zda obec postupovala správně“. Už s ohledem na složitost právních vztahů v samosprávě, které navíc málokdo zná, je daný rozsudek proto nutno chápat jako velkou pomoc pro obce, které soudy zajistily tímto mezi subjekty výjimečné postavení. Obec rovněž (na rozdíl o jiných soukromoprávních subjektů práva) se může dovolávat i té neplatnosti, kterou sama způsobila. Má to svůj důvod – obec hospodaří s veřejným majetkem, a bylo proto podivné, kdyby po volbách zjistili nové zastupitelé řadu neplatných smluv z důvodu, že bývalý starosta překročil pravomoc, a nemohli s těmito smlouvami nic udělat.
8. Smyslem publikace záměru obce prodat obecní nemovitý majetek je informovat občany o zamýšlené majetkoprávní dispozici a uvedený proces učinit pro veřejnost (maximálně) transparentní.
Obce často obsah záměrů dispozic s nemovitým majetkem podceňují. A to tak, že z jeho textu se nedá nic podstatného pochopit, dokonce tam někdy není ani uvedeno, že se mohou podávat nějaké nabídky. Záměr musí být natolik určitý, aby splňoval nároky a cíle, o kterých hovoří tento výrok soudu – určitost, srozumitelnost, a jak má zájemce postupovat, nebo k čemu se mohou občané vyjadřovat. Nemá být psán, laicky řečeno, „pro vyvolené“ – kteří se v něm vyznají jen proto, že mají VIP informace.
9. Tzv. adresný záměr obce nijak nekoliduje s obecním zřízením, neboť předznamenává možnost smluvního projevu obce při nakládání s jejím majetkem s konkrétní (fyzickou nebo právnickou) osobou.
V tomto rozsudku se soud postavil za obec v tom smyslu, že může deklarovat, jakou smlouvu a s kým hodlá uzavřít – není to dle soudu nic proti cílům zveřejnění záměru. Ale hned v následující citaci nesmíme přehlédnout, že následně to soudy zpřísnily, aby této adresnosti nebylo zneužívání k potlačení soutěže zájemců.
10. Byl-li zveřejněn adresný záměr, neznamená to ještě, že pouze v záměru označený subjekt se nakonec stane (v případě prodeje předmětného obecního majetku) nabyvatelem vlastnického práva. Může totiž nastat situace, kdy po publikaci záměru se obci soustředí takové (lukrativní) nabídky, které z jejího pohledu nakonec mohou vést k realizaci příslušné změny v úmyslu prodat předmětný majetek příslušné osobě; v takovém případě je ovšem obec povinna zveřejnit záměr nový, obsahující její nový úmysl směřující k zamýšlenému majetkoprávnímu jednání.
Z adresného záměru „prodat nemovitost panu Novákovi….“ musí dle soudu a této citace z rozsudku vždy vyplývat, že i když je záměr takto zveřejněn, neznamená, že se nemůže nikdo jiný přihlásit a podat nabídku také.
Tedy nic nemá jisté subjekt, v jehož prospěch je záměr zveřejněn, protože ani tak nakonec nemusí být tím, kdo smlouvu uzavře, a ostatní musí pochopit, že mohou podat nabídku také, a že nic ještě není rozhodnuto.
Obec tedy může nakonec rozhodnout jinak, než jak deklarovala – nemá vůči osobě, která byla v záměru zveřejněna, žádné závazky ani povinnosti.
11. Samotná okolnost, že na adresný záměr obce prodat předmětnou obecní nemovitost konkrétní osobě reaguje třetí osoba lukrativní nabídkou (např. nabídkou podstatně vyšší kupní ceny, než je v publikovaném záměru), neznamená ještě, že v takovém případě je obec povinna prodat tuto nemovitost třetí osobě za jí učiněnou vyšší nabídku, či za lukrativnějších podmínek, než které byly zveřejněny v záměru. Je tomu tak proto, že obci zůstává zachováno v rámci zásad soukromé autonomie oprávnění samostatně zvážit, zda vůbec, komu a za jakých podmínek k uzavření příslušné smlouvy (majetkoprávnímu jednání) přistoupí; v rámci této úvahy obce nelze vyloučit ani hodnocení širších hledisek, které obec jako vlastník nemovitostí míní zohlednit. Lze tedy uzavřít, že povinnost obce řádně hospodařit se svým majetkem nelze – v případě zamýšleného prodeje obecního majetku – kategoricky vázat toliko na „nejvyšší cenovou nabídku“ či na „lukrativnější nabídky“, a to již s ohledem na § 2 odst. 2 obecního zřízení, jež stanoví, že obec pečuje o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů; při plnění svých úkolů chrání též veřejný zájem.
A do třetice výrok soudu k adresnému záměru, který velmi přesně uvádí, že
obec nemusí reagovat na nejvyšší nabídku, že je to také o potřebách obce, tedy
když někdo „přeplácí“, neznamená to, že obec musí na jeho nabídky reagovat
automaticky tak, že jim dá přednost.
Obec má sice povinnost jednat hospodárně, ale ne vždy. K ceně (ať přijímané nebo vydávané) nemusí přihlížet tehdy, kdy realizuje mj. veřejný nebo důležitý zájem obce tak, jak je předpokládá zákon o obcích. Podstatné ovšem je, aby svůj krok, například proč odmítá výrazně vyšší nabídku, nebo naopak draze kupuje, odůvodnila tak, aby byl důvod srozumitelný a logický.
Proto žaloby na obce, že porušila zákon, když neprodala nemovitost nejvyšší nabídce apod., jsou u soudu neobhajitelné – prodat nejvyšší nabídce není povinnost obce. Její rozhodnutí není dražba, ale odpovědný výkon samosprávy.
Poznámka k závěrečnému shrnutí
Autorka textu je zastánkyní vysoké míry samostatnosti obcí v oblasti samosprávy, tedy i v majetkoprávních jednáních. Tvrdí, že pokud obec odůvodní své i nestandardní jednání spočívající ve vyšších výdajích obce nebo nižších příjmech obce, ale vždy to vyjadřuje vůli obce směrem k určitým cílům, zájmům, obecním zvyklostem, pak může obec rozhodovat jakkoli chce. I kdyby pozemky na stavbu rodinných domů svým občanům darovala, je to její právo – jen to musí být rozumné ve vztahu k rozpočtu, odůvodněné například podporou bydlení, a ve smlouvách musí být pojistky proti zneužití daru ze strany kupujících. Obdobně pak v případě nižších cen. Klade tedy důraz na dobré podklady, důvodové zprávy, odborná stanoviska, obsah usnesení, kvalitu smluv apod., protože to je podle ní ta pravá cesta k autonomii obcí tak, jak ji má na mysli ústavní zakotvení samosprávy. Proto se tématu majetkoprávních jednání obcí dlouhodobě věnuje, a obcím v jejich realizaci odborně napomáhá na základě svých dvacetiletých zkušeností své specializované advokátní kanceláře.
© Mgr. Jana Zwyrtek Hamplová
advokátka